國務院辦公廳近日印發(fā)《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)，提出到2015年底前試點地區(qū)全面完成現(xiàn)有排污單位排污權核定，到2017年底基本建立排污權有償使用和交易制度，為全面推行排污權有償使用和交易制度奠定基礎。
《意見》提出了哪些新的原則和制度設計?市場機制在環(huán)境保護和污染物減排中將起到什么作用?
環(huán)境保護部總量司副司長黃小贈作客中國政府網(wǎng)，與網(wǎng)友在線交流，回答網(wǎng)友關心的問題。
[主持人]各位網(wǎng)友，大家好，歡迎收看中國政府網(wǎng)在線訪談。國務院近日印發(fā)《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》。提出到2015年的試點地區(qū)全面完成現(xiàn)有排污單位的排污權核定。到2017年的年底基本建立排污權的有償使用和交易制度，為全面推行排污權有償使用和交易制度奠定了基礎。為此也請到環(huán)境保護部總量司副司長黃小贈，歡迎您，黃司長。
[環(huán)境保護部總量司副司長 黃小贈 ]各位網(wǎng)友，上午好。很高興有機會與大家交流排污交易工作有關情況，希望在以后的工作中得到大家的支持和幫助。
[主持人]黃司長今天將會跟網(wǎng)友進行在線交流，包括制度的定義解釋以及回答網(wǎng)友現(xiàn)場的問題，謝謝黃司長。很多網(wǎng)友不太清楚什么叫排污權，這個概念是怎么回事?
[黃小贈]我對排污權的認識，我認為要從它的權利源頭來看，實際上是由行使公權力的政府部門，在滿足一定條件下，給予企業(yè)對環(huán)境容量資源或者是污染物排放總量指標的使用權。這個權利可以通過對環(huán)境容量資源或者排放指標這一權利客體權屬的流轉，在不同市場主體之間，按照一定的市場規(guī)則進行交易和流通，實現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置。通俗一點講，這也類似于大家比較熟悉的采礦權、土地權等。
[黃小贈]在環(huán)境保護領域有一個專門的解釋，排污權是指排污單位經(jīng)核定、允許其排放污染物的種類和數(shù)量，并且以排污許可證的形式予以確認。這里面有幾個要點，我想借此機會給廣大網(wǎng)友進行一下解釋：一是排污權須經(jīng)核定確認，《意見》明確規(guī)定，排污權由地方環(huán)境保護部門按照污染源管理權限進行核定，不是說企業(yè)需要多少就給多少，要按照統(tǒng)一的規(guī)定進行確定。二是企業(yè)在生產(chǎn)過程中實際排放的污染物數(shù)量有限額要求，不能超過排污權規(guī)定的數(shù)量，超出了就要受到處罰，這對企業(yè)排污是個約束，是"緊箍咒"，企業(yè)不能隨意排放。三是以排污許可證的形式對排污權予以確認。以往這方面的規(guī)定不太統(tǒng)一，這一次《意見》給予了明確規(guī)定，這也有利于加快推進排污許可證工作。
[主持人]很多網(wǎng)友非常想了解一下排污權有償使用和排污權交易的一些具體內容。
[黃小贈]排污權有償使用，是指排污單位以有償?shù)姆绞?，獲得初始排污權的行為，其核心是按照“環(huán)境容量是稀缺資源，環(huán)境資源占用有價”的理念，形成反映環(huán)境資源稀缺程度的價格體系和市場。這里面有兩種類型的企業(yè)：一是現(xiàn)有排污單位，考慮到量大面廣以及現(xiàn)有管理工作基礎，《意見》明確，由各地根據(jù)當?shù)丨h(huán)境質量改善要求、以及企業(yè)承受能力等，逐步實行有償取得，而不是一刀切，《意見》也沒有設定明確的時間期限，給予了各地一定的靈活性，便于更好地推進試點工作。
[黃小贈]二是對新改擴建項目，原則上都要以有償方式取得，體現(xiàn)了更嚴格的管理要求，有利于促進新建項目珍惜環(huán)境資源，采取先進工藝技術和污染防治措施，減少污染物排放，節(jié)約成本。
[黃小贈]排污權交易，是指在總量控制制度下排污單位為落實總量控制目標、降低減排成本或獲取減排效益，所進行的排放權的交易行為。排污權有償使用和交易制度的核心是將全民共同擁有的環(huán)境作為資源進行管理，將原來排污單位無償獲取排污權改為有償使用，排污單位可以將有償取得的排污權作為無形資產(chǎn)在市場進行自由流通。
[黃小贈]排污權有償使用作為一級市場，在經(jīng)濟上確立了環(huán)境資源容量的有價性，體現(xiàn)環(huán)境資源容量的稀缺性，這是一個很重要的基礎工作。排污權交易作為二級市場，則是提高、優(yōu)化一級市場分配效率的有效手段，主要目的是提高減排效率，降低污染減排的社會總成本。排污權有償使用和排污權交易，共同組成了排污權管理的兩級市場，這是一個相互關聯(lián)的有機管理體系。
[主持人]聽了黃司長的講述，感覺這里面非常專業(yè)。很多網(wǎng)友也想問一下黃司長。
[網(wǎng)友 金魚]您對《意見》出臺的意義有什么評價?
[黃小贈]環(huán)境是一種重要資源，同時又是一種公共產(chǎn)品。如何創(chuàng)新機制，發(fā)揮市場對環(huán)境資源的配置作用，是環(huán)境保護政策措施的重要內容。十八屆三中全會提出，要加快生態(tài)文明制度建設，發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制。
[黃小贈]盡管《意見》是針對排污權這項制度的試點，但毫無疑問，這是落實《決定》生態(tài)文明制度創(chuàng)新的一個重大政策實踐。市場化的產(chǎn)權交易已經(jīng)成為國際節(jié)能減排的主流方式，使購買排污權的企業(yè)能夠擴大再生產(chǎn)，出售排污權的企業(yè)可以獲得資金支持，就能夠促使企業(yè)內生動力，開展節(jié)能減排各項工作。所以我們認為這項制度是資源環(huán)境領域一項重大的、基礎性制度改革和創(chuàng)新，它的主要目的是充分發(fā)揮市場的決定性作用，倒逼企業(yè)節(jié)能減排，倒逼產(chǎn)業(yè)結構調整，倒逼企業(yè)結構升級。
[黃小贈]這項制度推進對整個國家未來產(chǎn)業(yè)結構調整、環(huán)境管理轉型、環(huán)境資源市場配置、總量減排精細化管理都起到促進作用，也對全社會樹立環(huán)境資源的有價理念，改變以往環(huán)境資源無價或者無償這種理念，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生積極和深遠的影響。
[黃小贈]現(xiàn)在各地在開展試點工作，11個省按照國家的要求也正在開展試點，但是在試點過程里，一些政策法規(guī)還不健全，一些試點工作不規(guī)范或者一些政策方向不明確，工作重點不突出，這些問題還都存在。所以我認為在這種情況下，國務院出臺《意見》十分重要，也非常及時，有利于指導和幫助各地進一步理清思路、明確方向、規(guī)范程序、促進和深化試點工作，確保試點能夠取得更大的成效。為以后在全國全面推行排污權有償使用和交易奠定比較好的基礎。
[網(wǎng)友 小海]目前11個試點省份進展如何?請給我們介紹一下。
[黃小贈]排污權有償使用和交易試點探索，可以追溯到上世紀80年代。但那個時候探索多是研究項目的形式以及地方開展的個案探索，總體上處于摸索或者理論研究的階段。隨著社會發(fā)展，隨著市場經(jīng)濟環(huán)境不斷完善，對創(chuàng)新利用市場經(jīng)濟手段深入推進污染減排的需求越來越迫切，深入推進污權有償使用與交易試點探索的時機已經(jīng)到來。
[黃小贈]在這期間，很多地方都作了大量探索，也積累了很多好的經(jīng)驗和做法。從試點探索深化的階段來看，主要是從2007年開始。從那以后，財政部、環(huán)保部、發(fā)改委先后批復了11個地方開展試點，希望這些地方結合各地實際情況，就排污權有償使用與交易實施的主要技術難點，政策需求和能力條件，面臨的主要問題等一系列關鍵問題進行研究探索，為國家出臺有關政策推進制度建設提供經(jīng)驗。應該說，經(jīng)過近7年來的試點，這11個試點地區(qū)取得了積極的成效，為我國下一步深入推進排污權有償使用與交易積累了經(jīng)驗，明確了方向，也為國務院這次出臺《意見》奠定了很好的基礎。
[黃小贈]從幾個試點地區(qū)的進展情況來看，我們感覺有以下幾方面值得總結，也值得其他地區(qū)借鑒和參考。一是試點地區(qū)充分認識到了排污權有償使用與交易可成為深入推進總量減排的重要手段，能夠降低社會減排總成本，激勵企業(yè)自主節(jié)能減排，這一點非常重要。同時結合我國國情和實際情況進行了設計，沒有照搬照抄其他國家的做法。
[黃小贈]二是通過試點工作，排污權有償使用和交易制度建設逐步完善。試點省市區(qū)政府和有關部門，出臺了18個法規(guī)規(guī)定、73個政策性文件，對排污權的核定、有償使用及交易價格設計、初始分配方式方法、有償取得和出讓方式、交易規(guī)則和交易管理規(guī)定等作出了具體規(guī)定，并在實際工作中大膽探索創(chuàng)新，取得了很好的成效。這個成效體現(xiàn)在經(jīng)濟和環(huán)境出現(xiàn)多贏的局面。
[黃小贈]三是我們做了一些統(tǒng)計，到2013年底，11個試點省份排污權有償使用和交易金額累計將近40億。其中，有償使用資金20億左右，交易金額也將近20億，各半。各地收取的有償使用費按照規(guī)定統(tǒng)籌用于污染防治、治污工程、減排設施的建設，這些地方的運營監(jiān)管水平也得到了加強?？傮w來看，試點地區(qū)污染減排和環(huán)境管理各項工作都有了全面提升，走在了前面。
[黃小贈]四是基礎能力明顯加強。試點地區(qū)均成立了排污權交易管理機構，增加了相應的人員編制，積極推進交易平臺的建設，增強數(shù)據(jù)的準確性、交易的公平性和管理的透明性，這點尤為關鍵。將來要充分發(fā)揮市場的作用，同時要加強政府的監(jiān)管，促使試點地區(qū)在環(huán)境基礎能力建設、交易管理能力建設等方面有更大提升。
[黃小贈]五是拓寬企業(yè)融資渠道。推進排污權交易試點過程中，這些地方分別采取排污權抵押貸款、排污權租賃等新型管理方式為排污權交易市場注入了新鮮活力。比如說浙江、湖南、湖北、山西、河北等地先后開展了排污權抵押貸款、租賃等工作，緩解中小企業(yè)融資難等問題，現(xiàn)在這種情況下，特別是中小企業(yè)融資難問題還比較突出，排污權交易在這種情況下起到了積極的促進作用。再比如，浙江省環(huán)保廳與中國人民銀行杭州中心支行聯(lián)合制定了《浙江省排污權抵押貸款暫行規(guī)定》，促使230多家通過排污權交易貸款35億元，對緩解融資難問題、促進中小企業(yè)發(fā)展起到了明顯作用。
[主持人]排污權抵押也可以貸款，這是在浙江執(zhí)行的，其他省份有嗎?
[黃小贈]也有。比如湖南、湖北、山西、河北等，很多地方都在積極延伸拓展排污權交易這塊工作。
[主持人]為什么允許排污權可以抵押貸款呢?
[黃小贈]《意見》規(guī)定，排污單位在規(guī)定期限內對排污權擁有使用、轉讓和抵押等權利，為排污權抵押貸款工作提供了依據(jù)。
[主持人]就是我許諾我的排污達標，在這種情況下可以在銀行貸到款，是這個意思嗎?
[黃小贈]企業(yè)的排污許可是賦予它價值的，賦予了價值以后，就可以在市場上流通，當然這里有一個誠信和監(jiān)管加強的問題，要保證這個市場秩序能夠正常運轉。要打壓欺騙欺詐行為。
[主持人]就是賦予了有排污許可證的企業(yè)一種回饋，我有了這個證，我有了更大的誠信，我可以在銀行貸款，可以在社會上有很好的聲望和名譽。
[黃小贈]對。從這個角度來講，這是一個很大的創(chuàng)新，所以我們把這項制度視為是環(huán)境資源管理的一項重大制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新。
[主持人]11個試點有江蘇、浙江、湖南、湖北、河南、河北、山西、陜西、內蒙等等，這些省份當?shù)貤l件和情況也不太一樣，那從整個試點情況來看，目前還存在什么樣的問題?
[黃小贈]這個問題問得很好。當時選擇試點地方，我們沒有集中在某一個區(qū)域或者某一種類型，而選擇了東中西部不同地區(qū)，有經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，也有欠發(fā)達地方，主要目的就是在不同地方搞試點，為不同地方提供示范效用。
[黃小贈]從試點情況來看，11個試點地區(qū)都做了大量工作，但差別還是比較大，既有政策方面，也有技術方面，總體來看，這些試點地方在以下方面問題還比較突出。
[黃小贈]一是配套政策和頂層設計還不足，規(guī)范性不夠。在有償使用和交易兩個市場中，如何平衡政府與市場的關系還有待清晰，更好地發(fā)揮市場“看不見的手”和政府“看得見的手”的作用，這也是《意見》出臺的初衷和目的。一些地方試點工作頂層設計不足，有些具體的方式方法包括總量指標如何分配，排污權如何確定還有待進一步完善，保障措施還不到位，個別地方甚至還未將國家分配的總量指標逐一落實到具體排污單位。
[黃小贈]初始排污權分配是一項基礎性工作，如果這項工作沒有做扎實，將影響到排污權有償使用指標量核定、可交易指標量確定、超總量處罰等各項工作。排污權的一些基礎性工作和排污權核定確權方面將來要進一步規(guī)范?！兑庖姟访鞔_提出，到2015年底前，各地要全面完成現(xiàn)有排污單位排污權的初始核定工作，這對環(huán)保部門來講還是時間非常緊、任務比較重，下一步我們要抓緊制定完善相關規(guī)范，指導各地按照《意見》要求，全面把基礎工作夯實，為將來全面開展打下扎實的基礎。
[黃小贈]二是定價機制有待完善。目前，各地有償使用定價方法和依據(jù)還不夠清晰明確，有償使用價格、有償使用年限不均衡等問題還較為突出。有的地區(qū)有償使用時限為1年，有的是5年，有的是20年甚至更長;有償使用價格按年度折算進行比較，每年每噸二氧化硫征收標準從100多塊錢到2000多塊錢不等，化學需氧量的征收標準從200塊錢到4000多塊錢不等，相差比較大，有的甚至10倍以上。
[黃小贈]《意見》作出了規(guī)定，就是排污權有償使用基價應基于環(huán)境資源稀缺程度、供求關系、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平等因素綜合確定。但具體如何操作，這是一個技術性比較強的問題。按照《意見》的要求，財政部、發(fā)展改革委、環(huán)保部等有關部門將研究制定排污權有償使用費收取使用和交易價格等管理規(guī)定，進一步規(guī)范各地定價方法和依據(jù)。這里我要強調一點，定價方法和依據(jù)要兼顧各地經(jīng)濟發(fā)展水平和企業(yè)承受能力，使各地有償使用價格相對均衡，更好地體現(xiàn)公平性。
[黃小贈]三是地方政府比較重視一級市場，也就是有償分配市場的發(fā)展，對二級市場的培育發(fā)展指導不夠。目前各地交易市場不活躍，企業(yè)“惜售”問題比較突出，就是這個指標我留給自己用，不舍得拿到市場交易，這種情況還比較突出。一些地方已經(jīng)成交的案例，很多也還是在政府"拉郎配"情況下進行的，企業(yè)二級市場還不活躍，這一塊是我們要重點解決的問題。
[黃小贈]四是從11個試點省分總體情況來看，工作進展不平衡。比如浙江在這方面的工作，包括制度建設、能力建設、規(guī)章制度做得比較好，走在了全國前列?；谡鲗У呐盼蹤嘤袃斒褂靡患壥袌龊突谄髽I(yè)的排污權交易二級市場已全面推開，作用較為明顯;個別地區(qū)試點工作進展不理想，除早期出臺了試點總體方案外，實質性進展不多，成效不明顯。
[黃小贈]五是環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管能力有待加強。排污權交易對環(huán)?；A工作提出了更高要求，排污權分配、排污許可管理、排放總量核定、超排污權處罰等都應做到精細化和定量化管理。近些年，國家加大了環(huán)境監(jiān)管能力建設的投入，對試點地區(qū)還給予了傾斜，基礎能力有了很大提高，試點地區(qū)在線監(jiān)測監(jiān)控設備基本覆蓋了國控源甚至省、市控污染源，但這些設施運行情況還參差不齊，監(jiān)測監(jiān)控數(shù)據(jù)的準確性有待提高。超總量排放的處罰規(guī)定還不具體，實施起來難度較大。
[黃小贈]對于上述問題，國務院發(fā)布的《意見》都提出了明確要求。下一步，財政部、環(huán)保部、發(fā)改委三部委將認真做好推動落實工作。該制定政策的，抓緊出臺政策;該完善技術方法的，及時修改完善。還要重點加強環(huán)境監(jiān)管工作，確保試點工作取得更大實際成效。
[主持人]我們看看媒體給你的提問。
[新華社記者]試點地區(qū)如何確定的?在選擇時是如何選擇的?另外初次核定排污權有沒有統(tǒng)一的標準?如何調動企業(yè)參與的積極性，強制核定還是自主參與?
[黃小贈]感謝新華社提出的問題，這個問題問得非常好。剛才我已經(jīng)介紹了試點地區(qū)情況，從國家層面確定了11個試點地區(qū)，這11個試點地區(qū)當時也是考慮到它的基礎條件、環(huán)境監(jiān)管水平和企業(yè)發(fā)展的情況，綜合確定的。
[黃小贈]現(xiàn)在很多地方，包括一些省份雖然沒有列入國家試點，但是在本省也出臺了有關規(guī)章制度法規(guī)，自行開展試點工作，包括廣東、青海、遼寧等地。這是第一個問題。
[黃小贈]第二個問題，初次核定排污權很重要，這是一個確權的過程，也是環(huán)保部門很重要的一項基礎性工作。“十一五”期間環(huán)保部出臺了排污指標核定的辦法，包括針對大氣、水都分別出臺了相關規(guī)定，就是指導地方如何把總量控制指標分配落實到各個具體的污染源上?，F(xiàn)在形勢發(fā)生了變化，我們要進一步完善這方面的具體規(guī)定和方法，采取統(tǒng)一的方法確定排污單位的排污權。
[黃小贈]各地也結合實際情況做了很多探索，包括浙江等作出了很具體的規(guī)定，在國家有關規(guī)定的基礎上根據(jù)實際情況做了細化，對各行各業(yè)怎么分配指標，對同一個行業(yè)在不同地區(qū)怎么分配指標，有一套很規(guī)范、很完整的方法體系。隨著試點的推進，我們要完善方法規(guī)定，使各地公平合理的確定企業(yè)排放權。另外一個問題，試點地區(qū)要全面核定企業(yè)的排污權，加強宣貫，廣泛動員企業(yè)參與。
[網(wǎng)友 俠客行]現(xiàn)在不少媒體反映排污企業(yè)出現(xiàn)了“惜售”的問題，對此有何評價?
[黃小贈]網(wǎng)友的問題很好。我也感覺到了，包括不少地方也反映，確實存在企業(yè)“惜售”的問題，造成二級市場交易流動性差。這主要是幾個原因：一是環(huán)保要求越來越嚴格，企業(yè)節(jié)能減排壓力很大，減排潛力又比較小的情況下，不愿意出售排污權，用于自身的發(fā)展或者等待“升值”，有不少這種企業(yè)。企業(yè)在心理上往往認為只有盡可能多占用可用于支持生產(chǎn)的排污權，才能避免因缺少排污權而導致無法進一步增加產(chǎn)能的情形，更傾向于將未使用的排污權閑置，而不是通過交易的方式給其他企業(yè)或者政府回購。
[黃小贈]第二，政策預期性還不強，排污者對未來市場發(fā)展的預期也不明朗，這也造成排污單位“惜售”的現(xiàn)象。有的地方排污權有償使用的范圍還很小，企業(yè)數(shù)量較少，也是導致二級市場交易不活躍的一個重要原因。只有二級市場真正活躍起來，市場流通增加，才能真正起到優(yōu)化環(huán)境資源配置作用，促進產(chǎn)業(yè)結構調整，減少污染物排放，降低全社會治理總成本的作用。
[黃小贈]對此，《意見》明確提出，要積極支持和指導排污單位通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術改造升級等減少污染物排放，從而增加市場上排污指標的交易量。采用回購機制，促使企業(yè)將閑置的排污指標投放到市場中，增加市場的流動性。這些規(guī)定很明確，也將對下一步激活交易市場產(chǎn)生積極作用。
[黃小贈]環(huán)保部也將會同財政部、發(fā)展改革委等部門，進一步加強探索和研究，完善激勵機制，出臺扶持政策，加強監(jiān)督管理，切實把排污權二級市場培育好、發(fā)展好、壯大好，這是政府應當重點做好的工作，也是政府的職責所在。比如說浙江，在這方面作了很好的探索，它明確規(guī)定排污單位排污權指標閑置超過一定期限的，由政府或有關部門定價回購，通過這種形式可以對市場進行調控，激活二級市場真正發(fā)揮了排污權交易對優(yōu)化環(huán)境資源配置的作用。
[主持人]很多朋友非常關心費用問題。
[網(wǎng)友]排污權有償使用費和排污費之間是一回事嗎?是否存在重復征收的問題?
[黃小贈]這個問題是廣大網(wǎng)民很關心的。剛開始這項工作時，我個人也有這方面的疑問，在這里我給大家作一個解答。
[黃小贈]《意見》的一大亮點就是首次明確了對于試點地區(qū)排污權的初始分配實行有償配置。對于排污權的初始分配，主要分為無償分配和有償取得這兩種方式。無償分配的排污指標很容易造成新老企業(yè)、不同排放水平企業(yè)的不公平性。并且當總量控制目標不嚴格的時候，造成排污指標無法真正體現(xiàn)環(huán)境資源價格。實踐普遍認為排污權是具有價值的稀缺資源，排污權已經(jīng)成為行業(yè)企業(yè)發(fā)展的“基本生產(chǎn)要素”，排污者取得排污權必須支付相應的“酬金”。
[黃小贈]無論從理論上，還是從實踐而言，對企業(yè)征收排污權有償使用費和征收排污費并不矛盾，其征收依據(jù)、目的、作用不同，不可相互取代，也不存在重復征收的問題。對這個問題，《意見》明確作出規(guī)定，有償取得排污權的單位，不免除其依法繳納排污費等相關稅費的義務。
[黃小贈]排污權有償使用費反映的是占用環(huán)境資源的價值，體現(xiàn)的是“誰占有，誰付費”的原則，基于占用的指標量進行征收，就是你有多少排污權，你就按照排污權確定的量繳納有償使用費。征收環(huán)節(jié)在前端，是對排污行為的一種前置約束，目的是推動企業(yè)減少環(huán)境資源的占用，以解決我國環(huán)境容量資源長期無價和低價使用的問題。
[黃小贈]排污費是排污單位對排放污染造成的環(huán)境損害的補償，體現(xiàn)的是“污染者付費”和“損害者付費”原則，根據(jù)排污單位的實際排放量進行征收，征收環(huán)節(jié)在后端，是對排污行為的末端約束，目的是推動企業(yè)減少污染排放，增加環(huán)保資金用于生產(chǎn)工藝技術改造和污染治理設施建設。
[主持人]很多網(wǎng)友就企業(yè)征收排污權的有償費用問題非常關心。
[網(wǎng)友 江南]這樣會不會對企業(yè)造成新的負擔?黃司長怎么看?
[黃小贈]這個問題也是廣大網(wǎng)民和企業(yè)普遍關心的。簡政放權、減輕企業(yè)負擔是政府改革的重要內容，也是大勢所趨。我們的改革是要減輕、調整、取消不合理的收費，充分激發(fā)企業(yè)的市場活力。但是從資源環(huán)保領域來看，以前我們的環(huán)境污染欠帳太多，污染損害在企業(yè)成本中體現(xiàn)的還遠遠不夠。在以后的改革中，還要大力加強這方面的工作，更好地發(fā)揮價格杠桿作用，促進企業(yè)珍惜資源、減少污染物排放。
[黃小贈]不可否認的是，排污權有償使用在某種程度上將推高企業(yè)的生產(chǎn)成本，但我們必須認識到，良好的自然環(huán)境是發(fā)展經(jīng)濟的基礎，我們不能為了眼前的利益而忽視了可持續(xù)發(fā)展。對于企業(yè)來說，資源和環(huán)境的成本本來就該由企業(yè)來承擔，企業(yè)應該用技術的提升來降低生產(chǎn)成本，為美麗中國作出自己的貢獻。這也是市場發(fā)揮決定性作用的重要體現(xiàn)。
[黃小贈]從短期來看，一些靠賺取環(huán)境成本生存的企業(yè)，的確有可能因此而破產(chǎn)。但從長遠來看，這將迫使排污企業(yè)采用新技術、新設備，減少對排污權的占有，從而促進結構調整，使企業(yè)在綠色發(fā)展、在當今市場競爭中贏得生存機會和競爭能力，這對企業(yè)和社會都是有利的。從浙江、江蘇等地的實踐來看，實行排污權有償使用，不僅沒有影響企業(yè)的發(fā)展，反而促進了企業(yè)加強環(huán)境管理、污染減排、結構調整和技術進步。
[黃小贈]從試點情況看，各地充分考慮了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、企業(yè)承受能力、環(huán)境資源稀缺程度等因素，制定了排污權定額出讓價格，征收排污權有償使用費對企業(yè)影響不大，企業(yè)可以承受。比如浙江，從已經(jīng)實施排污權有償使用的幾個企業(yè)來看，包括杭州中策輪胎、浙江臺州海正藥業(yè)、寧波亞洲漿紙業(yè)公司等，繳納排污權有償使用費僅占企業(yè)當年生產(chǎn)總值的0.005-0.07%，占比不高，企業(yè)能夠承受。
[黃小贈]為減輕排污權有償使用對企業(yè)的負擔，《意見》提出，試點地區(qū)要統(tǒng)籌把握政策措施出臺的時機、力度和節(jié)奏，要因地制宜、循序漸進推進工作。企業(yè)繳納金額較大的可分期繳納。這些規(guī)定盡可能將對企業(yè)負擔的影響減少到最小。另外，《意見》鼓勵各地積極探索排污權抵押融資，鼓勵社會資本參與污染物減排和排污權交易，這些措施也將有助于減輕企業(yè)的負擔。
[主持人]很多網(wǎng)友非常關注有關征收排污權有償使用費用對宏觀經(jīng)濟和物價產(chǎn)生多大的影響。
[黃小贈]這是很好的問題，特別是在當前經(jīng)濟形勢下，大家比較關注，我們也作了深入研究。通過模型分析結果表明，征收排污權有償使用費對宏觀經(jīng)濟和物價影響不大，對企業(yè)增加的負擔也在可承受范圍之內。比如，按照浙江的征收標準，對全國電力行業(yè)每噸二氧化硫、氮氧化物年征收有償使用費1000元進行測算，30萬千瓦以上機組每度電增加成本2厘錢，占發(fā)電成本的0.6%;若將成本通過價格疏導到消費市場，將助推居民消費價格指數(shù)提高0.02個百分點。對造紙行業(yè)每噸化學需氧量、氨氮年征收有償使用費4000元，征收的排污權有償使用費占行業(yè)總產(chǎn)值的0.15%，助推居民消費價格指數(shù)提高0.002個百分點，這是我們做了充分測算的。
[黃小贈]另一方面，征收的有償使用出讓收入統(tǒng)籌用于污染防治，這是《意見》明確規(guī)定的。這部分出讓收入用于治污設施建設、用于監(jiān)管能力建設、用于管理平臺建設。此外，有償使用收取的費用又可帶動相關環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，若考慮這部分正效益，試點對宏觀經(jīng)濟和物價的影響更小。試點地區(qū)也普遍反映，實行排污權有償使用以后，對當?shù)亟?jīng)濟和物價水平影響并不大。
[主持人]為什么要規(guī)定電力企業(yè)不得與其他行業(yè)企業(yè)進行大氣污染物的排污權交易?也不允許工業(yè)污染源與農業(yè)源污染源進行排污權交易?
[黃小贈]國務院《意見》專門就控制交易范圍作出了明確規(guī)定。為什么這樣規(guī)定?因為這是環(huán)境屬性所決定的。嚴格控制交易流向有利于規(guī)范跨區(qū)域、跨行業(yè)的交易?；痣娖髽I(yè)原則上不得與其他企業(yè)進行涉及大氣污染物的排污權交易，主要考慮是火電企業(yè)排放的大氣污染物主要是通過遠距離輸送和大氣化學反應等導致區(qū)域性酸雨和PM2.5污染等大氣環(huán)境問題，而低矮面源影響的主要是局地環(huán)境空氣質量。鑒于高架源與低架源對環(huán)境影響的機理、方式差異很大，《意見》作出這樣的規(guī)定，這也是確保不出現(xiàn)由于排污權交易導致局部地區(qū)環(huán)境質量惡化、環(huán)境污染“熱點”問題出現(xiàn)的一種制度保障。
[黃小贈]關于農業(yè)源和工業(yè)源不得交易的問題，《意見》也作出了明確規(guī)定。主要考慮是，農業(yè)污染源產(chǎn)生的污染物來源于農業(yè)生產(chǎn)和畜禽養(yǎng)殖中的農田徑流和動物排泄，自然降解能力強。比如畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生糞便、污水等污染物，土地消納能力夠的話，它是可以綜合利用的，甚至可以變成資源。但是如果說土地消納能力不夠，排污又比較集中，就容易造成水體、土壤環(huán)境的污染。這些污染物易于被土壤植被、水生物等分解吸收，相對其他類型的污染物較容易處理。
[黃小贈]但工業(yè)產(chǎn)生的污染物，性質、來源和危害程度完全不一樣。這些污染物多數(shù)來源于人工合成，其存在形式較為復雜，部分污染物還會與一些難降解物質或有毒有害物質混合，難以自然降解和處理，對環(huán)境影響較大。環(huán)保等監(jiān)督部門，現(xiàn)在最重要的工作之一就是加強對工業(yè)污染源的治理、監(jiān)管。由于農業(yè)污染源與工業(yè)污染源的排放形式、處理難易程度和環(huán)境影響都存在很大差別，所以《意見》明確規(guī)定，工業(yè)污染源不得與農業(yè)污染源進行排污權交易，工業(yè)污染源要根據(jù)自身污染的情況、污染的性質和污染物的來源，采取合適有效的深度處理措施，推行綠色生產(chǎn)，減少污染物排放。
[主持人]排污權交易是否會導致局部地區(qū)“環(huán)境熱點問題”?很多網(wǎng)友擔心會不會惡化環(huán)境的質量，這是大家普遍關注的。
[黃小贈]這是一個很好的問題。排污權交易是各項環(huán)境管理制度之一。在各種政策制度共同作用下，排污權交易制度的實施不會導致局部地區(qū)環(huán)境質量惡化。主要有以下幾方面：
[黃小贈]第一，排污交易的前提是污染物總量控制，總量控制指標是一個遞減的控制要求，因為污染形勢還很嚴峻，排放總量還很高。將來會繼續(xù)加大各種污染物的削減力度。隨著時間的推移，隨著排放總量控制的加嚴，環(huán)境質量一定會不斷好轉，當然這有一個過程。
[黃小贈]第二，《意見》明確規(guī)定，要限制交易指標的地域流向。排污權交易原則上在各試點省份內進行。涉及水污染物的排污權交易僅限于在同一流域內進行。環(huán)境質量未達到要求的地區(qū)不得進行增加本地區(qū)污染物總量的排污權交易。三是《意見》明確要求，要控制行業(yè)間排污權交易。包括火電企業(yè)原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進行涉及大氣污染物的排污權交易，工業(yè)污染源不得與農業(yè)污染源進行排污權交易。這些都是保障局部地區(qū)環(huán)境不惡化的制度措施。
[黃小贈]當然，更為重要的是，排污權的交易還要受到區(qū)域總量指標、環(huán)評審批、排放標準等其他政策的約束，為了保證當?shù)氐沫h(huán)境質量，地方政府污染治理計劃、節(jié)能減排規(guī)劃等都將對企業(yè)污染排放提出約束管控要求。雖然企業(yè)可以通過交易機制在市場上購買到排放權，但實際排放量受到國家和地方其他環(huán)境保護法定義務的制約。這些政策的共同作用，可以有效保證環(huán)境質量不惡化。從國外實踐和目前11個試點省份城市的情況來看，沒有因交易出現(xiàn)局部地區(qū)環(huán)境質量惡化的情況。
[網(wǎng)友 呼和浩特白金]1.排污許可證管理辦法什么時候可以出臺? 2.排污證什么時候能夠拿到?3.按照新環(huán)保法想要的章節(jié)，環(huán)境質量是地方負責，那么省級交易中心今后只負責協(xié)調管理?
[黃小贈]網(wǎng)友問的問題很專業(yè)，這幾個問題都很重要。排污權交易有一個很基礎的載體就是排污許可證。對此，《意見》也明確排污權以排污許可證的形式來確認。水污染防治法、大氣污染防治法對推行排污許可證制度作出了明確規(guī)定，現(xiàn)在新的環(huán)境保護法也明確規(guī)定要實行排污許可證的制度，環(huán)保部正在抓緊出臺排污許可管理辦法和制定排污許可管理條例。這個辦法也做了大量的前期調研工作，已經(jīng)比較成熟，爭取今年年底把排污許可管理辦法能夠頒布實施，更加統(tǒng)一規(guī)范排污許可證的發(fā)放和管理工作。
[黃小贈]關于排污權初次分配問題，剛才已經(jīng)介紹。這個問題確實是工作重點和難點，排污權的分配在“十一五”期間我們已經(jīng)出臺了水和大氣污染排污指標核定的規(guī)范、核定的技術路線。國家層面規(guī)定的方法可能還比較原則，不一定完全適用于所有地區(qū)。將來隨著排污權工作的推進，我們會進一步規(guī)范和統(tǒng)一完善主要污染物，包括水和大氣的分配方法，同時也指導和鼓勵地方根據(jù)自己的實際情況合理的確定排污權?？偟囊笫牵侠?、公平來分配各個排污單位的排污權。
[黃小贈]環(huán)境保護法明確規(guī)定，環(huán)境質量由地方負總責。改善環(huán)境質量、保護環(huán)境是各地人民政府義不容辭的責任。排污權交易是改善環(huán)境質量、減少污染物排放的一種有效手段。但確保環(huán)境質量得到改善還有很多措施、很多制度、很多要求。關于省級交易中心的職能，主要是做好技術性支持工作，搭建統(tǒng)一的交易平臺。制定省級排污權交易的一些管理規(guī)定，具體負責省一級排污權交易工作的組織實施和跨市級排污權交易的?具體工作。所以它不僅僅是協(xié)調管理，還有組織實施、技術支撐等很多具體工作。
[主持人]非常感謝黃司長在百忙之中接受中國政府網(wǎng)采訪，也感謝廣大網(wǎng)友對黃司長的提問。網(wǎng)友問題非常多，不能一一為大家解答。再次感謝大家對本次訪談的關注，再會。
《意見》提出了哪些新的原則和制度設計?市場機制在環(huán)境保護和污染物減排中將起到什么作用?
環(huán)境保護部總量司副司長黃小贈作客中國政府網(wǎng)，與網(wǎng)友在線交流，回答網(wǎng)友關心的問題。
[主持人]各位網(wǎng)友，大家好，歡迎收看中國政府網(wǎng)在線訪談。國務院近日印發(fā)《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》。提出到2015年的試點地區(qū)全面完成現(xiàn)有排污單位的排污權核定。到2017年的年底基本建立排污權的有償使用和交易制度，為全面推行排污權有償使用和交易制度奠定了基礎。為此也請到環(huán)境保護部總量司副司長黃小贈，歡迎您，黃司長。
[環(huán)境保護部總量司副司長 黃小贈 ]各位網(wǎng)友，上午好。很高興有機會與大家交流排污交易工作有關情況，希望在以后的工作中得到大家的支持和幫助。
[主持人]黃司長今天將會跟網(wǎng)友進行在線交流，包括制度的定義解釋以及回答網(wǎng)友現(xiàn)場的問題，謝謝黃司長。很多網(wǎng)友不太清楚什么叫排污權，這個概念是怎么回事?
[黃小贈]我對排污權的認識，我認為要從它的權利源頭來看，實際上是由行使公權力的政府部門，在滿足一定條件下，給予企業(yè)對環(huán)境容量資源或者是污染物排放總量指標的使用權。這個權利可以通過對環(huán)境容量資源或者排放指標這一權利客體權屬的流轉，在不同市場主體之間，按照一定的市場規(guī)則進行交易和流通，實現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置。通俗一點講，這也類似于大家比較熟悉的采礦權、土地權等。
[黃小贈]在環(huán)境保護領域有一個專門的解釋，排污權是指排污單位經(jīng)核定、允許其排放污染物的種類和數(shù)量，并且以排污許可證的形式予以確認。這里面有幾個要點，我想借此機會給廣大網(wǎng)友進行一下解釋：一是排污權須經(jīng)核定確認，《意見》明確規(guī)定，排污權由地方環(huán)境保護部門按照污染源管理權限進行核定，不是說企業(yè)需要多少就給多少，要按照統(tǒng)一的規(guī)定進行確定。二是企業(yè)在生產(chǎn)過程中實際排放的污染物數(shù)量有限額要求，不能超過排污權規(guī)定的數(shù)量，超出了就要受到處罰，這對企業(yè)排污是個約束，是"緊箍咒"，企業(yè)不能隨意排放。三是以排污許可證的形式對排污權予以確認。以往這方面的規(guī)定不太統(tǒng)一，這一次《意見》給予了明確規(guī)定，這也有利于加快推進排污許可證工作。
[主持人]很多網(wǎng)友非常想了解一下排污權有償使用和排污權交易的一些具體內容。
[黃小贈]排污權有償使用，是指排污單位以有償?shù)姆绞?，獲得初始排污權的行為，其核心是按照“環(huán)境容量是稀缺資源，環(huán)境資源占用有價”的理念，形成反映環(huán)境資源稀缺程度的價格體系和市場。這里面有兩種類型的企業(yè)：一是現(xiàn)有排污單位，考慮到量大面廣以及現(xiàn)有管理工作基礎，《意見》明確，由各地根據(jù)當?shù)丨h(huán)境質量改善要求、以及企業(yè)承受能力等，逐步實行有償取得，而不是一刀切，《意見》也沒有設定明確的時間期限，給予了各地一定的靈活性，便于更好地推進試點工作。
[黃小贈]二是對新改擴建項目，原則上都要以有償方式取得，體現(xiàn)了更嚴格的管理要求，有利于促進新建項目珍惜環(huán)境資源，采取先進工藝技術和污染防治措施，減少污染物排放，節(jié)約成本。
[黃小贈]排污權交易，是指在總量控制制度下排污單位為落實總量控制目標、降低減排成本或獲取減排效益，所進行的排放權的交易行為。排污權有償使用和交易制度的核心是將全民共同擁有的環(huán)境作為資源進行管理，將原來排污單位無償獲取排污權改為有償使用，排污單位可以將有償取得的排污權作為無形資產(chǎn)在市場進行自由流通。
[黃小贈]排污權有償使用作為一級市場，在經(jīng)濟上確立了環(huán)境資源容量的有價性，體現(xiàn)環(huán)境資源容量的稀缺性，這是一個很重要的基礎工作。排污權交易作為二級市場，則是提高、優(yōu)化一級市場分配效率的有效手段，主要目的是提高減排效率，降低污染減排的社會總成本。排污權有償使用和排污權交易，共同組成了排污權管理的兩級市場，這是一個相互關聯(lián)的有機管理體系。
[主持人]聽了黃司長的講述，感覺這里面非常專業(yè)。很多網(wǎng)友也想問一下黃司長。
[網(wǎng)友 金魚]您對《意見》出臺的意義有什么評價?
[黃小贈]環(huán)境是一種重要資源，同時又是一種公共產(chǎn)品。如何創(chuàng)新機制，發(fā)揮市場對環(huán)境資源的配置作用，是環(huán)境保護政策措施的重要內容。十八屆三中全會提出，要加快生態(tài)文明制度建設，發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制。
[黃小贈]盡管《意見》是針對排污權這項制度的試點，但毫無疑問，這是落實《決定》生態(tài)文明制度創(chuàng)新的一個重大政策實踐。市場化的產(chǎn)權交易已經(jīng)成為國際節(jié)能減排的主流方式，使購買排污權的企業(yè)能夠擴大再生產(chǎn)，出售排污權的企業(yè)可以獲得資金支持，就能夠促使企業(yè)內生動力，開展節(jié)能減排各項工作。所以我們認為這項制度是資源環(huán)境領域一項重大的、基礎性制度改革和創(chuàng)新，它的主要目的是充分發(fā)揮市場的決定性作用，倒逼企業(yè)節(jié)能減排，倒逼產(chǎn)業(yè)結構調整，倒逼企業(yè)結構升級。
[黃小贈]這項制度推進對整個國家未來產(chǎn)業(yè)結構調整、環(huán)境管理轉型、環(huán)境資源市場配置、總量減排精細化管理都起到促進作用，也對全社會樹立環(huán)境資源的有價理念，改變以往環(huán)境資源無價或者無償這種理念，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生積極和深遠的影響。
[黃小贈]現(xiàn)在各地在開展試點工作，11個省按照國家的要求也正在開展試點，但是在試點過程里，一些政策法規(guī)還不健全，一些試點工作不規(guī)范或者一些政策方向不明確，工作重點不突出，這些問題還都存在。所以我認為在這種情況下，國務院出臺《意見》十分重要，也非常及時，有利于指導和幫助各地進一步理清思路、明確方向、規(guī)范程序、促進和深化試點工作，確保試點能夠取得更大的成效。為以后在全國全面推行排污權有償使用和交易奠定比較好的基礎。
[網(wǎng)友 小海]目前11個試點省份進展如何?請給我們介紹一下。
[黃小贈]排污權有償使用和交易試點探索，可以追溯到上世紀80年代。但那個時候探索多是研究項目的形式以及地方開展的個案探索，總體上處于摸索或者理論研究的階段。隨著社會發(fā)展，隨著市場經(jīng)濟環(huán)境不斷完善，對創(chuàng)新利用市場經(jīng)濟手段深入推進污染減排的需求越來越迫切，深入推進污權有償使用與交易試點探索的時機已經(jīng)到來。
[黃小贈]在這期間，很多地方都作了大量探索，也積累了很多好的經(jīng)驗和做法。從試點探索深化的階段來看，主要是從2007年開始。從那以后，財政部、環(huán)保部、發(fā)改委先后批復了11個地方開展試點，希望這些地方結合各地實際情況，就排污權有償使用與交易實施的主要技術難點，政策需求和能力條件，面臨的主要問題等一系列關鍵問題進行研究探索，為國家出臺有關政策推進制度建設提供經(jīng)驗。應該說，經(jīng)過近7年來的試點，這11個試點地區(qū)取得了積極的成效，為我國下一步深入推進排污權有償使用與交易積累了經(jīng)驗，明確了方向，也為國務院這次出臺《意見》奠定了很好的基礎。
[黃小贈]從幾個試點地區(qū)的進展情況來看，我們感覺有以下幾方面值得總結，也值得其他地區(qū)借鑒和參考。一是試點地區(qū)充分認識到了排污權有償使用與交易可成為深入推進總量減排的重要手段，能夠降低社會減排總成本，激勵企業(yè)自主節(jié)能減排，這一點非常重要。同時結合我國國情和實際情況進行了設計，沒有照搬照抄其他國家的做法。
[黃小贈]二是通過試點工作，排污權有償使用和交易制度建設逐步完善。試點省市區(qū)政府和有關部門，出臺了18個法規(guī)規(guī)定、73個政策性文件，對排污權的核定、有償使用及交易價格設計、初始分配方式方法、有償取得和出讓方式、交易規(guī)則和交易管理規(guī)定等作出了具體規(guī)定，并在實際工作中大膽探索創(chuàng)新，取得了很好的成效。這個成效體現(xiàn)在經(jīng)濟和環(huán)境出現(xiàn)多贏的局面。
[黃小贈]三是我們做了一些統(tǒng)計，到2013年底，11個試點省份排污權有償使用和交易金額累計將近40億。其中，有償使用資金20億左右，交易金額也將近20億，各半。各地收取的有償使用費按照規(guī)定統(tǒng)籌用于污染防治、治污工程、減排設施的建設，這些地方的運營監(jiān)管水平也得到了加強?？傮w來看，試點地區(qū)污染減排和環(huán)境管理各項工作都有了全面提升，走在了前面。
[黃小贈]四是基礎能力明顯加強。試點地區(qū)均成立了排污權交易管理機構，增加了相應的人員編制，積極推進交易平臺的建設，增強數(shù)據(jù)的準確性、交易的公平性和管理的透明性，這點尤為關鍵。將來要充分發(fā)揮市場的作用，同時要加強政府的監(jiān)管，促使試點地區(qū)在環(huán)境基礎能力建設、交易管理能力建設等方面有更大提升。
[黃小贈]五是拓寬企業(yè)融資渠道。推進排污權交易試點過程中，這些地方分別采取排污權抵押貸款、排污權租賃等新型管理方式為排污權交易市場注入了新鮮活力。比如說浙江、湖南、湖北、山西、河北等地先后開展了排污權抵押貸款、租賃等工作，緩解中小企業(yè)融資難等問題，現(xiàn)在這種情況下，特別是中小企業(yè)融資難問題還比較突出，排污權交易在這種情況下起到了積極的促進作用。再比如，浙江省環(huán)保廳與中國人民銀行杭州中心支行聯(lián)合制定了《浙江省排污權抵押貸款暫行規(guī)定》，促使230多家通過排污權交易貸款35億元，對緩解融資難問題、促進中小企業(yè)發(fā)展起到了明顯作用。
[主持人]排污權抵押也可以貸款，這是在浙江執(zhí)行的，其他省份有嗎?
[黃小贈]也有。比如湖南、湖北、山西、河北等，很多地方都在積極延伸拓展排污權交易這塊工作。
[主持人]為什么允許排污權可以抵押貸款呢?
[黃小贈]《意見》規(guī)定，排污單位在規(guī)定期限內對排污權擁有使用、轉讓和抵押等權利，為排污權抵押貸款工作提供了依據(jù)。
[主持人]就是我許諾我的排污達標，在這種情況下可以在銀行貸到款，是這個意思嗎?
[黃小贈]企業(yè)的排污許可是賦予它價值的，賦予了價值以后，就可以在市場上流通，當然這里有一個誠信和監(jiān)管加強的問題，要保證這個市場秩序能夠正常運轉。要打壓欺騙欺詐行為。
[主持人]就是賦予了有排污許可證的企業(yè)一種回饋，我有了這個證，我有了更大的誠信，我可以在銀行貸款，可以在社會上有很好的聲望和名譽。
[黃小贈]對。從這個角度來講，這是一個很大的創(chuàng)新，所以我們把這項制度視為是環(huán)境資源管理的一項重大制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新。
[主持人]11個試點有江蘇、浙江、湖南、湖北、河南、河北、山西、陜西、內蒙等等，這些省份當?shù)貤l件和情況也不太一樣，那從整個試點情況來看，目前還存在什么樣的問題?
[黃小贈]這個問題問得很好。當時選擇試點地方，我們沒有集中在某一個區(qū)域或者某一種類型，而選擇了東中西部不同地區(qū)，有經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，也有欠發(fā)達地方，主要目的就是在不同地方搞試點，為不同地方提供示范效用。
[黃小贈]從試點情況來看，11個試點地區(qū)都做了大量工作，但差別還是比較大，既有政策方面，也有技術方面，總體來看，這些試點地方在以下方面問題還比較突出。
[黃小贈]一是配套政策和頂層設計還不足，規(guī)范性不夠。在有償使用和交易兩個市場中，如何平衡政府與市場的關系還有待清晰，更好地發(fā)揮市場“看不見的手”和政府“看得見的手”的作用，這也是《意見》出臺的初衷和目的。一些地方試點工作頂層設計不足，有些具體的方式方法包括總量指標如何分配，排污權如何確定還有待進一步完善，保障措施還不到位，個別地方甚至還未將國家分配的總量指標逐一落實到具體排污單位。
[黃小贈]初始排污權分配是一項基礎性工作，如果這項工作沒有做扎實，將影響到排污權有償使用指標量核定、可交易指標量確定、超總量處罰等各項工作。排污權的一些基礎性工作和排污權核定確權方面將來要進一步規(guī)范?！兑庖姟访鞔_提出，到2015年底前，各地要全面完成現(xiàn)有排污單位排污權的初始核定工作，這對環(huán)保部門來講還是時間非常緊、任務比較重，下一步我們要抓緊制定完善相關規(guī)范，指導各地按照《意見》要求，全面把基礎工作夯實，為將來全面開展打下扎實的基礎。
[黃小贈]二是定價機制有待完善。目前，各地有償使用定價方法和依據(jù)還不夠清晰明確，有償使用價格、有償使用年限不均衡等問題還較為突出。有的地區(qū)有償使用時限為1年，有的是5年，有的是20年甚至更長;有償使用價格按年度折算進行比較，每年每噸二氧化硫征收標準從100多塊錢到2000多塊錢不等，化學需氧量的征收標準從200塊錢到4000多塊錢不等，相差比較大，有的甚至10倍以上。
[黃小贈]《意見》作出了規(guī)定，就是排污權有償使用基價應基于環(huán)境資源稀缺程度、供求關系、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平等因素綜合確定。但具體如何操作，這是一個技術性比較強的問題。按照《意見》的要求，財政部、發(fā)展改革委、環(huán)保部等有關部門將研究制定排污權有償使用費收取使用和交易價格等管理規(guī)定，進一步規(guī)范各地定價方法和依據(jù)。這里我要強調一點，定價方法和依據(jù)要兼顧各地經(jīng)濟發(fā)展水平和企業(yè)承受能力，使各地有償使用價格相對均衡，更好地體現(xiàn)公平性。
[黃小贈]三是地方政府比較重視一級市場，也就是有償分配市場的發(fā)展，對二級市場的培育發(fā)展指導不夠。目前各地交易市場不活躍，企業(yè)“惜售”問題比較突出，就是這個指標我留給自己用，不舍得拿到市場交易，這種情況還比較突出。一些地方已經(jīng)成交的案例，很多也還是在政府"拉郎配"情況下進行的，企業(yè)二級市場還不活躍，這一塊是我們要重點解決的問題。
[黃小贈]四是從11個試點省分總體情況來看，工作進展不平衡。比如浙江在這方面的工作，包括制度建設、能力建設、規(guī)章制度做得比較好，走在了全國前列?；谡鲗У呐盼蹤嘤袃斒褂靡患壥袌龊突谄髽I(yè)的排污權交易二級市場已全面推開，作用較為明顯;個別地區(qū)試點工作進展不理想，除早期出臺了試點總體方案外，實質性進展不多，成效不明顯。
[黃小贈]五是環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管能力有待加強。排污權交易對環(huán)?；A工作提出了更高要求，排污權分配、排污許可管理、排放總量核定、超排污權處罰等都應做到精細化和定量化管理。近些年，國家加大了環(huán)境監(jiān)管能力建設的投入，對試點地區(qū)還給予了傾斜，基礎能力有了很大提高，試點地區(qū)在線監(jiān)測監(jiān)控設備基本覆蓋了國控源甚至省、市控污染源，但這些設施運行情況還參差不齊，監(jiān)測監(jiān)控數(shù)據(jù)的準確性有待提高。超總量排放的處罰規(guī)定還不具體，實施起來難度較大。
[黃小贈]對于上述問題，國務院發(fā)布的《意見》都提出了明確要求。下一步，財政部、環(huán)保部、發(fā)改委三部委將認真做好推動落實工作。該制定政策的，抓緊出臺政策;該完善技術方法的，及時修改完善。還要重點加強環(huán)境監(jiān)管工作，確保試點工作取得更大實際成效。
[主持人]我們看看媒體給你的提問。
[新華社記者]試點地區(qū)如何確定的?在選擇時是如何選擇的?另外初次核定排污權有沒有統(tǒng)一的標準?如何調動企業(yè)參與的積極性，強制核定還是自主參與?
[黃小贈]感謝新華社提出的問題，這個問題問得非常好。剛才我已經(jīng)介紹了試點地區(qū)情況，從國家層面確定了11個試點地區(qū)，這11個試點地區(qū)當時也是考慮到它的基礎條件、環(huán)境監(jiān)管水平和企業(yè)發(fā)展的情況，綜合確定的。
[黃小贈]現(xiàn)在很多地方，包括一些省份雖然沒有列入國家試點，但是在本省也出臺了有關規(guī)章制度法規(guī)，自行開展試點工作，包括廣東、青海、遼寧等地。這是第一個問題。
[黃小贈]第二個問題，初次核定排污權很重要，這是一個確權的過程，也是環(huán)保部門很重要的一項基礎性工作。“十一五”期間環(huán)保部出臺了排污指標核定的辦法，包括針對大氣、水都分別出臺了相關規(guī)定，就是指導地方如何把總量控制指標分配落實到各個具體的污染源上?，F(xiàn)在形勢發(fā)生了變化，我們要進一步完善這方面的具體規(guī)定和方法，采取統(tǒng)一的方法確定排污單位的排污權。
[黃小贈]各地也結合實際情況做了很多探索，包括浙江等作出了很具體的規(guī)定，在國家有關規(guī)定的基礎上根據(jù)實際情況做了細化，對各行各業(yè)怎么分配指標，對同一個行業(yè)在不同地區(qū)怎么分配指標，有一套很規(guī)范、很完整的方法體系。隨著試點的推進，我們要完善方法規(guī)定，使各地公平合理的確定企業(yè)排放權。另外一個問題，試點地區(qū)要全面核定企業(yè)的排污權，加強宣貫，廣泛動員企業(yè)參與。
[網(wǎng)友 俠客行]現(xiàn)在不少媒體反映排污企業(yè)出現(xiàn)了“惜售”的問題，對此有何評價?
[黃小贈]網(wǎng)友的問題很好。我也感覺到了，包括不少地方也反映，確實存在企業(yè)“惜售”的問題，造成二級市場交易流動性差。這主要是幾個原因：一是環(huán)保要求越來越嚴格，企業(yè)節(jié)能減排壓力很大，減排潛力又比較小的情況下，不愿意出售排污權，用于自身的發(fā)展或者等待“升值”，有不少這種企業(yè)。企業(yè)在心理上往往認為只有盡可能多占用可用于支持生產(chǎn)的排污權，才能避免因缺少排污權而導致無法進一步增加產(chǎn)能的情形，更傾向于將未使用的排污權閑置，而不是通過交易的方式給其他企業(yè)或者政府回購。
[黃小贈]第二，政策預期性還不強，排污者對未來市場發(fā)展的預期也不明朗，這也造成排污單位“惜售”的現(xiàn)象。有的地方排污權有償使用的范圍還很小，企業(yè)數(shù)量較少，也是導致二級市場交易不活躍的一個重要原因。只有二級市場真正活躍起來，市場流通增加，才能真正起到優(yōu)化環(huán)境資源配置作用，促進產(chǎn)業(yè)結構調整，減少污染物排放，降低全社會治理總成本的作用。
[黃小贈]對此，《意見》明確提出，要積極支持和指導排污單位通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術改造升級等減少污染物排放，從而增加市場上排污指標的交易量。采用回購機制，促使企業(yè)將閑置的排污指標投放到市場中，增加市場的流動性。這些規(guī)定很明確，也將對下一步激活交易市場產(chǎn)生積極作用。
[黃小贈]環(huán)保部也將會同財政部、發(fā)展改革委等部門，進一步加強探索和研究，完善激勵機制，出臺扶持政策，加強監(jiān)督管理，切實把排污權二級市場培育好、發(fā)展好、壯大好，這是政府應當重點做好的工作，也是政府的職責所在。比如說浙江，在這方面作了很好的探索，它明確規(guī)定排污單位排污權指標閑置超過一定期限的，由政府或有關部門定價回購，通過這種形式可以對市場進行調控，激活二級市場真正發(fā)揮了排污權交易對優(yōu)化環(huán)境資源配置的作用。
[主持人]很多朋友非常關心費用問題。
[網(wǎng)友]排污權有償使用費和排污費之間是一回事嗎?是否存在重復征收的問題?
[黃小贈]這個問題是廣大網(wǎng)民很關心的。剛開始這項工作時，我個人也有這方面的疑問，在這里我給大家作一個解答。
[黃小贈]《意見》的一大亮點就是首次明確了對于試點地區(qū)排污權的初始分配實行有償配置。對于排污權的初始分配，主要分為無償分配和有償取得這兩種方式。無償分配的排污指標很容易造成新老企業(yè)、不同排放水平企業(yè)的不公平性。并且當總量控制目標不嚴格的時候，造成排污指標無法真正體現(xiàn)環(huán)境資源價格。實踐普遍認為排污權是具有價值的稀缺資源，排污權已經(jīng)成為行業(yè)企業(yè)發(fā)展的“基本生產(chǎn)要素”，排污者取得排污權必須支付相應的“酬金”。
[黃小贈]無論從理論上，還是從實踐而言，對企業(yè)征收排污權有償使用費和征收排污費并不矛盾，其征收依據(jù)、目的、作用不同，不可相互取代，也不存在重復征收的問題。對這個問題，《意見》明確作出規(guī)定，有償取得排污權的單位，不免除其依法繳納排污費等相關稅費的義務。
[黃小贈]排污權有償使用費反映的是占用環(huán)境資源的價值，體現(xiàn)的是“誰占有，誰付費”的原則，基于占用的指標量進行征收，就是你有多少排污權，你就按照排污權確定的量繳納有償使用費。征收環(huán)節(jié)在前端，是對排污行為的一種前置約束，目的是推動企業(yè)減少環(huán)境資源的占用，以解決我國環(huán)境容量資源長期無價和低價使用的問題。
[黃小贈]排污費是排污單位對排放污染造成的環(huán)境損害的補償，體現(xiàn)的是“污染者付費”和“損害者付費”原則，根據(jù)排污單位的實際排放量進行征收，征收環(huán)節(jié)在后端，是對排污行為的末端約束，目的是推動企業(yè)減少污染排放，增加環(huán)保資金用于生產(chǎn)工藝技術改造和污染治理設施建設。
[主持人]很多網(wǎng)友就企業(yè)征收排污權的有償費用問題非常關心。
[網(wǎng)友 江南]這樣會不會對企業(yè)造成新的負擔?黃司長怎么看?
[黃小贈]這個問題也是廣大網(wǎng)民和企業(yè)普遍關心的。簡政放權、減輕企業(yè)負擔是政府改革的重要內容，也是大勢所趨。我們的改革是要減輕、調整、取消不合理的收費，充分激發(fā)企業(yè)的市場活力。但是從資源環(huán)保領域來看，以前我們的環(huán)境污染欠帳太多，污染損害在企業(yè)成本中體現(xiàn)的還遠遠不夠。在以后的改革中，還要大力加強這方面的工作，更好地發(fā)揮價格杠桿作用，促進企業(yè)珍惜資源、減少污染物排放。
[黃小贈]不可否認的是，排污權有償使用在某種程度上將推高企業(yè)的生產(chǎn)成本，但我們必須認識到，良好的自然環(huán)境是發(fā)展經(jīng)濟的基礎，我們不能為了眼前的利益而忽視了可持續(xù)發(fā)展。對于企業(yè)來說，資源和環(huán)境的成本本來就該由企業(yè)來承擔，企業(yè)應該用技術的提升來降低生產(chǎn)成本，為美麗中國作出自己的貢獻。這也是市場發(fā)揮決定性作用的重要體現(xiàn)。
[黃小贈]從短期來看，一些靠賺取環(huán)境成本生存的企業(yè)，的確有可能因此而破產(chǎn)。但從長遠來看，這將迫使排污企業(yè)采用新技術、新設備，減少對排污權的占有，從而促進結構調整，使企業(yè)在綠色發(fā)展、在當今市場競爭中贏得生存機會和競爭能力，這對企業(yè)和社會都是有利的。從浙江、江蘇等地的實踐來看，實行排污權有償使用，不僅沒有影響企業(yè)的發(fā)展，反而促進了企業(yè)加強環(huán)境管理、污染減排、結構調整和技術進步。
[黃小贈]從試點情況看，各地充分考慮了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、企業(yè)承受能力、環(huán)境資源稀缺程度等因素，制定了排污權定額出讓價格，征收排污權有償使用費對企業(yè)影響不大，企業(yè)可以承受。比如浙江，從已經(jīng)實施排污權有償使用的幾個企業(yè)來看，包括杭州中策輪胎、浙江臺州海正藥業(yè)、寧波亞洲漿紙業(yè)公司等，繳納排污權有償使用費僅占企業(yè)當年生產(chǎn)總值的0.005-0.07%，占比不高，企業(yè)能夠承受。
[黃小贈]為減輕排污權有償使用對企業(yè)的負擔，《意見》提出，試點地區(qū)要統(tǒng)籌把握政策措施出臺的時機、力度和節(jié)奏，要因地制宜、循序漸進推進工作。企業(yè)繳納金額較大的可分期繳納。這些規(guī)定盡可能將對企業(yè)負擔的影響減少到最小。另外，《意見》鼓勵各地積極探索排污權抵押融資，鼓勵社會資本參與污染物減排和排污權交易，這些措施也將有助于減輕企業(yè)的負擔。
[主持人]很多網(wǎng)友非常關注有關征收排污權有償使用費用對宏觀經(jīng)濟和物價產(chǎn)生多大的影響。
[黃小贈]這是很好的問題，特別是在當前經(jīng)濟形勢下，大家比較關注，我們也作了深入研究。通過模型分析結果表明，征收排污權有償使用費對宏觀經(jīng)濟和物價影響不大，對企業(yè)增加的負擔也在可承受范圍之內。比如，按照浙江的征收標準，對全國電力行業(yè)每噸二氧化硫、氮氧化物年征收有償使用費1000元進行測算，30萬千瓦以上機組每度電增加成本2厘錢，占發(fā)電成本的0.6%;若將成本通過價格疏導到消費市場，將助推居民消費價格指數(shù)提高0.02個百分點。對造紙行業(yè)每噸化學需氧量、氨氮年征收有償使用費4000元，征收的排污權有償使用費占行業(yè)總產(chǎn)值的0.15%，助推居民消費價格指數(shù)提高0.002個百分點，這是我們做了充分測算的。
[黃小贈]另一方面，征收的有償使用出讓收入統(tǒng)籌用于污染防治，這是《意見》明確規(guī)定的。這部分出讓收入用于治污設施建設、用于監(jiān)管能力建設、用于管理平臺建設。此外，有償使用收取的費用又可帶動相關環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，若考慮這部分正效益，試點對宏觀經(jīng)濟和物價的影響更小。試點地區(qū)也普遍反映，實行排污權有償使用以后，對當?shù)亟?jīng)濟和物價水平影響并不大。
[主持人]為什么要規(guī)定電力企業(yè)不得與其他行業(yè)企業(yè)進行大氣污染物的排污權交易?也不允許工業(yè)污染源與農業(yè)源污染源進行排污權交易?
[黃小贈]國務院《意見》專門就控制交易范圍作出了明確規(guī)定。為什么這樣規(guī)定?因為這是環(huán)境屬性所決定的。嚴格控制交易流向有利于規(guī)范跨區(qū)域、跨行業(yè)的交易?；痣娖髽I(yè)原則上不得與其他企業(yè)進行涉及大氣污染物的排污權交易，主要考慮是火電企業(yè)排放的大氣污染物主要是通過遠距離輸送和大氣化學反應等導致區(qū)域性酸雨和PM2.5污染等大氣環(huán)境問題，而低矮面源影響的主要是局地環(huán)境空氣質量。鑒于高架源與低架源對環(huán)境影響的機理、方式差異很大，《意見》作出這樣的規(guī)定，這也是確保不出現(xiàn)由于排污權交易導致局部地區(qū)環(huán)境質量惡化、環(huán)境污染“熱點”問題出現(xiàn)的一種制度保障。
[黃小贈]關于農業(yè)源和工業(yè)源不得交易的問題，《意見》也作出了明確規(guī)定。主要考慮是，農業(yè)污染源產(chǎn)生的污染物來源于農業(yè)生產(chǎn)和畜禽養(yǎng)殖中的農田徑流和動物排泄，自然降解能力強。比如畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生糞便、污水等污染物，土地消納能力夠的話，它是可以綜合利用的，甚至可以變成資源。但是如果說土地消納能力不夠，排污又比較集中，就容易造成水體、土壤環(huán)境的污染。這些污染物易于被土壤植被、水生物等分解吸收，相對其他類型的污染物較容易處理。
[黃小贈]但工業(yè)產(chǎn)生的污染物，性質、來源和危害程度完全不一樣。這些污染物多數(shù)來源于人工合成，其存在形式較為復雜，部分污染物還會與一些難降解物質或有毒有害物質混合，難以自然降解和處理，對環(huán)境影響較大。環(huán)保等監(jiān)督部門，現(xiàn)在最重要的工作之一就是加強對工業(yè)污染源的治理、監(jiān)管。由于農業(yè)污染源與工業(yè)污染源的排放形式、處理難易程度和環(huán)境影響都存在很大差別，所以《意見》明確規(guī)定，工業(yè)污染源不得與農業(yè)污染源進行排污權交易，工業(yè)污染源要根據(jù)自身污染的情況、污染的性質和污染物的來源，采取合適有效的深度處理措施，推行綠色生產(chǎn)，減少污染物排放。
[主持人]排污權交易是否會導致局部地區(qū)“環(huán)境熱點問題”?很多網(wǎng)友擔心會不會惡化環(huán)境的質量，這是大家普遍關注的。
[黃小贈]這是一個很好的問題。排污權交易是各項環(huán)境管理制度之一。在各種政策制度共同作用下，排污權交易制度的實施不會導致局部地區(qū)環(huán)境質量惡化。主要有以下幾方面：
[黃小贈]第一，排污交易的前提是污染物總量控制，總量控制指標是一個遞減的控制要求，因為污染形勢還很嚴峻，排放總量還很高。將來會繼續(xù)加大各種污染物的削減力度。隨著時間的推移，隨著排放總量控制的加嚴，環(huán)境質量一定會不斷好轉，當然這有一個過程。
[黃小贈]第二，《意見》明確規(guī)定，要限制交易指標的地域流向。排污權交易原則上在各試點省份內進行。涉及水污染物的排污權交易僅限于在同一流域內進行。環(huán)境質量未達到要求的地區(qū)不得進行增加本地區(qū)污染物總量的排污權交易。三是《意見》明確要求，要控制行業(yè)間排污權交易。包括火電企業(yè)原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進行涉及大氣污染物的排污權交易，工業(yè)污染源不得與農業(yè)污染源進行排污權交易。這些都是保障局部地區(qū)環(huán)境不惡化的制度措施。
[黃小贈]當然，更為重要的是，排污權的交易還要受到區(qū)域總量指標、環(huán)評審批、排放標準等其他政策的約束，為了保證當?shù)氐沫h(huán)境質量，地方政府污染治理計劃、節(jié)能減排規(guī)劃等都將對企業(yè)污染排放提出約束管控要求。雖然企業(yè)可以通過交易機制在市場上購買到排放權，但實際排放量受到國家和地方其他環(huán)境保護法定義務的制約。這些政策的共同作用，可以有效保證環(huán)境質量不惡化。從國外實踐和目前11個試點省份城市的情況來看，沒有因交易出現(xiàn)局部地區(qū)環(huán)境質量惡化的情況。
[網(wǎng)友 呼和浩特白金]1.排污許可證管理辦法什么時候可以出臺? 2.排污證什么時候能夠拿到?3.按照新環(huán)保法想要的章節(jié)，環(huán)境質量是地方負責，那么省級交易中心今后只負責協(xié)調管理?
[黃小贈]網(wǎng)友問的問題很專業(yè)，這幾個問題都很重要。排污權交易有一個很基礎的載體就是排污許可證。對此，《意見》也明確排污權以排污許可證的形式來確認。水污染防治法、大氣污染防治法對推行排污許可證制度作出了明確規(guī)定，現(xiàn)在新的環(huán)境保護法也明確規(guī)定要實行排污許可證的制度，環(huán)保部正在抓緊出臺排污許可管理辦法和制定排污許可管理條例。這個辦法也做了大量的前期調研工作，已經(jīng)比較成熟，爭取今年年底把排污許可管理辦法能夠頒布實施，更加統(tǒng)一規(guī)范排污許可證的發(fā)放和管理工作。
[黃小贈]關于排污權初次分配問題，剛才已經(jīng)介紹。這個問題確實是工作重點和難點，排污權的分配在“十一五”期間我們已經(jīng)出臺了水和大氣污染排污指標核定的規(guī)范、核定的技術路線。國家層面規(guī)定的方法可能還比較原則，不一定完全適用于所有地區(qū)。將來隨著排污權工作的推進，我們會進一步規(guī)范和統(tǒng)一完善主要污染物，包括水和大氣的分配方法，同時也指導和鼓勵地方根據(jù)自己的實際情況合理的確定排污權?？偟囊笫牵侠?、公平來分配各個排污單位的排污權。
[黃小贈]環(huán)境保護法明確規(guī)定，環(huán)境質量由地方負總責。改善環(huán)境質量、保護環(huán)境是各地人民政府義不容辭的責任。排污權交易是改善環(huán)境質量、減少污染物排放的一種有效手段。但確保環(huán)境質量得到改善還有很多措施、很多制度、很多要求。關于省級交易中心的職能，主要是做好技術性支持工作，搭建統(tǒng)一的交易平臺。制定省級排污權交易的一些管理規(guī)定，具體負責省一級排污權交易工作的組織實施和跨市級排污權交易的?具體工作。所以它不僅僅是協(xié)調管理，還有組織實施、技術支撐等很多具體工作。
[主持人]非常感謝黃司長在百忙之中接受中國政府網(wǎng)采訪，也感謝廣大網(wǎng)友對黃司長的提問。網(wǎng)友問題非常多，不能一一為大家解答。再次感謝大家對本次訪談的關注，再會。
