【關(guān)鍵詞】:溫室氣體；碳排放；排污許可；GreenhouseGas；CarbonEmissions；LicenseofDischargingPollutants

【摘要】:污染物與二氧化碳在排放上具有同根同源同過程、治理上具有同頻同效同路徑、管理上具有同時同步同目標(biāo)的特征，且兩者都事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展全局。因此，減污降碳協(xié)同增效是我國實現(xiàn)碳達峰、碳中和的必由之路，也是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的總抓手。本文梳理了近年來國內(nèi)外有關(guān)溫室氣體納入排污許可管理相關(guān)研究進展，從管控對象、數(shù)據(jù)運用、權(quán)益屬性和監(jiān)管機制四個方面提出制度融合的方向，通過分析國內(nèi)典型試點經(jīng)驗，為我國加強溫室氣體與大氣污染物協(xié)同管理、實現(xiàn)對溫室氣體排放全過程精細(xì)化監(jiān)管及溫室氣體與污染物數(shù)據(jù)的共享提供參考。

1.引言

1995年政府間氣候變化專門委員會(IPCC)第二次評估報告提出“協(xié)同效應(yīng)”(co-benefits)的概念。國內(nèi)外研究表明，二氧化硫、氮氧化物、顆粒物往往與二氧化碳的排放具有同根同源性，在控制溫室氣體排放的同時能有效減少其他環(huán)境污染物排放，環(huán)境管理政策的實施將獲得雙重效益并降低全社會總減排成本。美國《綜合環(huán)境戰(zhàn)略(IES)》《歐洲清潔空氣計劃(CAFE)》都曾推動過此類協(xié)同行動，日本、巴西、菲律賓、韓國、阿根廷、墨西哥均開展了相關(guān)實踐。近年來我國也在減污降碳協(xié)同治理方面快速發(fā)展，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布我國力爭于2030年前二氧化碳排放達到峰值的目標(biāo)與努力爭取于2060年前實現(xiàn)碳中和的愿景[1]，并在氣候雄心峰會上進一步宣布國家自主貢獻最新舉措，既體現(xiàn)了我國履行負(fù)責(zé)任大國責(zé)任、推動構(gòu)建人類命運共同體的重大歷史擔(dān)當(dāng)，同時又對我國應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的統(tǒng)籌融合提出新要求。

與美國[2][3]、德國[4][5]和日本[6][7]等發(fā)達國家通過案件判決、立法等手段把溫室氣體納入到大氣污染物的范圍，從而依托排污交易制度為溫室氣體排放交易奠定基礎(chǔ)，以管控排污許可項下特定的排放指標(biāo)來管控大氣污染物或溫室氣體排放不同，我國對溫室氣體是否屬于“大氣污染物”管控范疇存在爭議，除《大氣污染防治法》中提及大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制外，有關(guān)溫室氣體法律和國務(wù)院條例方面處于立法空白狀態(tài)，只能依據(jù)相關(guān)的政策、規(guī)章及規(guī)范性文件開展國內(nèi)溫室氣體管控工作。作為全國碳市場建設(shè)運行基礎(chǔ)的法律框架《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》，從內(nèi)容來看并未體現(xiàn)減污降碳協(xié)同控制有關(guān)要求。近年來，生態(tài)環(huán)境部陸續(xù)出臺了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》《環(huán)境影響評價與排污許可領(lǐng)域協(xié)同推進碳減排工作方案》《減污降碳協(xié)同增效實施方案》等重要政策文件，提出要開展溫室氣體排放與排污許可管理相關(guān)試點研究，升級全國排污許可證管理信息平臺，推進溫室氣體與污染物排放相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)一采集、相互補充、交叉核驗等內(nèi)容。

由此可見，作為現(xiàn)階段我國管控二氧化碳排放的碳排放報告制度和管控固定污染源污染物排放的排污許可制度，排放源具有交叉性，管理要求有相似性。通過兩個制度的銜接，有利于進一步推動構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，有利于加快溫室氣體納入排污許可管理進程，強化溫室氣體排放的統(tǒng)一管控，有利于降低企業(yè)和政府的數(shù)據(jù)管理成本，有利于促進碳稅及碳交易的實施[8][9][10][11][12]。本文梳理了近年來國內(nèi)有關(guān)溫室氣體納入排污許可管理的相關(guān)研究進展，總結(jié)了基于排污許可管理制度融合的方向，分析了國內(nèi)典型試點經(jīng)驗，以期為我國加強溫室氣體與大氣污染物協(xié)同管理、實現(xiàn)對溫室氣體排放全過程精細(xì)化監(jiān)管及溫室氣體與污染物數(shù)據(jù)的共享提供參考。

2.基于排污許可管理制度融合的方向

2.1.管控對象的融合

Figure1.Proportionofpollutantemissionpermitmanagementcategoriesindual-inclusionindustries

圖1.雙納入行業(yè)所涉排污許可管理類別占比

現(xiàn)階段，以二氧化碳為主要管控因子的溫室氣體排放管控所覆蓋的行業(yè)主要包括石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力和航空8大行業(yè)。而實行排污許可管理的排污單位范圍、實施步驟和管理類別由《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》(以下簡稱《排污許可名錄》)確定，《排污許可名錄》主要依據(jù)排污單位或企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者污染物產(chǎn)生量、排放量和對環(huán)境的影響程度的不同，將108個行業(yè)和4個通用工序分為重點管理、簡化管理和登記管理三類。本文將排污許可和碳排放的管控范圍進行了對比，發(fā)現(xiàn)除航空運輸業(yè)(涉及3個行業(yè)小類)外，其余7大行業(yè)(共涉及31個行業(yè)小類)均納入了排污許可管理，且占碳排放管控行業(yè)的91%以上。對既納入排污許可管理，又屬于碳排放管控的行業(yè)(簡稱“雙納入行業(yè)”)所涉排污許可管理類別占比進行分析，如圖1所示。雙納入行業(yè)中實施排污許可“一證式”管理的企業(yè)占65%，其中僅實施排污許可重點管理的占一半以上?？梢哉f，九成以上溫室氣體排放管控企業(yè)均納入排污許可管理，其中可利用排污許可數(shù)據(jù)為溫室氣體排放管理提供服務(wù)的在七成以上，在管控對象方面重合度較高。

蔣春來[8]等提出將二氧化碳總產(chǎn)生量和總排放量占80%的行業(yè)篩選出來納入排污許可管理體系。文思嘉[9]等提出建立碳排放管理名錄，確定納入管理的溫室氣體種類、行業(yè)類別及重點排放單位界定條件。常維[10]等提出將碳排放報告制度覆蓋的工業(yè)類重點排放單位納入排污許可重點管理范圍。宋國君[11]等提出制定行業(yè)碳排放績效標(biāo)準(zhǔn)并列入排污許可證中執(zhí)行。趙洪飛[12]等提出在修訂《排污許可名錄》時，兼顧常規(guī)污染物與溫室氣體排放強度的影響，補充完善排污許可管理的行業(yè)類別和管理類別。

2.2.數(shù)據(jù)庫的融合

依托全國排污許可證管理信息平臺(以下簡稱“平臺”)建立的固定污染源大數(shù)據(jù)庫，包含排污許可證載明的靜態(tài)數(shù)據(jù)和排污許可執(zhí)行報告的動態(tài)數(shù)據(jù)，囊括了企業(yè)裝備規(guī)模水平、產(chǎn)品產(chǎn)能、原輔材料消耗、能源資源消耗、排放情況等信息，為統(tǒng)籌大氣污染物與溫室氣體減排，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同，奠定了良好的管理基礎(chǔ)[12]。目前，平臺增加了“碳排放報送(內(nèi)部測試)”的業(yè)務(wù)模塊，發(fā)布了“2020年度溫室氣體排放報告補充數(shù)據(jù)表”，可實現(xiàn)碳排放數(shù)據(jù)報送功能?；谄脚_現(xiàn)有框架，充分考慮碳排放管理所需數(shù)據(jù)的要求，優(yōu)化排污許可執(zhí)行報告數(shù)據(jù)的采集，提高填報質(zhì)量并完善審核機制，可實現(xiàn)“雙納入”行業(yè)溫室氣體與污染物排放相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)一采集、相互補充、交叉核驗。未納入排污許可管理的移動源如交通、航空等行業(yè)也可基于平臺設(shè)立單獨的數(shù)據(jù)采集和報送模塊。同時，考慮打通平臺與全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享。

2.3.確權(quán)的融合

目前，排污權(quán)有償使用和交易并未在全國統(tǒng)一開展，而是由國家批準(zhǔn)確認(rèn)或地方自行確定開展試點[13]。排污許可證是排污權(quán)的確認(rèn)憑證，是排污交易的管理載體，企業(yè)進行排污權(quán)交易的量、來源和去向均應(yīng)在許可證中載明，生態(tài)環(huán)境部門將按排污權(quán)交易后的排放量進行監(jiān)管執(zhí)法[14]。配額分配制度是全國碳市場的重要基礎(chǔ)制度，是保證碳市場健康平穩(wěn)有序運行、實現(xiàn)政策目標(biāo)的基石。排污權(quán)交易和碳排放權(quán)交易因在理論基礎(chǔ)、交易框架、交易系統(tǒng)和監(jiān)管機制方面有較大相似性，可從兩方面進行整合：一是協(xié)同總量設(shè)置、初始分配核定、數(shù)據(jù)報送、配額結(jié)余處理和監(jiān)督核查[15]。二是利用排污許可的行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合區(qū)域排放情況及未來發(fā)展規(guī)劃，以區(qū)域內(nèi)行業(yè)排放量百分位輔助確定排放基準(zhǔn)線，提高碳排放配額分配的準(zhǔn)確度，并將配額和交易信息寫入排污許可證[12]。

2.4.監(jiān)管機制的融合

《排污許可管理條例》(以下簡稱《條例》)明確規(guī)定了排污單位的持證義務(wù)，建立污染物排放基本信息。排污許可證是對排污單位進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的主要依據(jù)，《條例》要求排污單位依法開展自行監(jiān)測并保存原始監(jiān)測記錄、及時報送執(zhí)行報告，建立環(huán)境管理臺賬，如實在全國排污許可證管理信息平臺上公開污染物排放信息[16]。而目前我國落實碳排放制度，主要是采取建立碳排放MRV(可測量、可報告、可核查)體系的方法。國家碳排放交易MRV體系運作機制包括國務(wù)院碳交易主管部門、省級碳交易主管部門、重點排放單位和第三方核查機構(gòu)。國務(wù)院碳交易主管部門負(fù)責(zé)碳排放量化及核查的管理與監(jiān)督；省級碳交易主管部門配合國務(wù)院碳交易主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的碳排放權(quán)交易相關(guān)活動進行管理；重點排放單位應(yīng)根據(jù)國務(wù)院主管部門的要求，制定排放監(jiān)測計劃并報省級碳交易主管部門備案，編制并報告年度排放報告；核查機構(gòu)負(fù)責(zé)開展碳排放核查工作[17]。將碳排放有關(guān)的監(jiān)測管理要求、管理臺賬要求、執(zhí)行報告要求、信息公開要求和清繳信息要求在排污許可證中載明，借助排污許可證后監(jiān)管機制，推動溫室氣體管理要求落地[8][12][15]。

3.國內(nèi)典型試點經(jīng)驗

3.1.試點研究進展

重慶市是全國首個將應(yīng)對氣候變化要求寫入《構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系實施方案》，并在全國率先將碳排放管理納入環(huán)評和排污許可，配套出臺《推動排污許可與碳排放協(xié)同管理》《在環(huán)評中規(guī)范開展碳排放影響評價》等文件。其中，在《萬州經(jīng)開區(qū)九龍園(修編)環(huán)境影響報告書》編制和審查中開展碳排放影響評價，通過提出措施來優(yōu)化調(diào)整年產(chǎn)360萬噸特鋁新材料項目燒結(jié)工藝，使之與原方案相比，削減碳排放約140萬噸/年，也同步削減了污染物排放[18]。

江蘇省常州市生態(tài)環(huán)境局與供電部門聯(lián)合利用電力大數(shù)據(jù)，建立健全全市碳排放監(jiān)測預(yù)警體系，以園區(qū)、區(qū)域為試點，推動重點區(qū)域碳達峰。一是構(gòu)建減污降碳源頭管控數(shù)據(jù)平臺，開展對重點企業(yè)電力和污染源在線協(xié)同監(jiān)控，打通全市工業(yè)企業(yè)電力監(jiān)控與污染源在線監(jiān)控數(shù)據(jù)鏈，建立全市重點企業(yè)和重點行業(yè)污染排放量和用電量的響應(yīng)關(guān)系，為制訂全市減污降碳源頭管控的技術(shù)路線圖提供大數(shù)據(jù)支撐。二是探索減污降碳源頭管控績效評估，運用大數(shù)據(jù)平臺，開展重點企業(yè)、重點行業(yè)、重點園區(qū)和重點區(qū)域的“減污降碳和源頭管控”績效評估，以及全市減污降碳源頭管控績效情況的動態(tài)評估分析。研究碳排放總量和強度“雙控”目標(biāo)與環(huán)境質(zhì)量和污染物減排目標(biāo)協(xié)同管控機制。三是開展減污降碳的精準(zhǔn)化治理，運用電力大數(shù)據(jù)智能化分析，將“散亂污”企業(yè)關(guān)停取締督查工作常態(tài)化，嚴(yán)防“散亂污”企業(yè)死灰復(fù)燃；精準(zhǔn)化管控并對大氣污染應(yīng)急管控效果進行定量化分析[19]。

海南省開展了“基于溫室氣體環(huán)境管理的環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接試點研究”項目。項目基于空氣質(zhì)量持續(xù)改善目標(biāo)與溫室氣體協(xié)同控制目標(biāo)，圍繞構(gòu)建以排污許可制為核心的固定源監(jiān)管制度體系，重點研究如何推進環(huán)評與排污許可的銜接、如何構(gòu)建排污許可與環(huán)境空氣質(zhì)量達標(biāo)掛鉤的工作機制，以及從協(xié)同治理的角度，研究溫室氣體如何與環(huán)評、排污許可制度有機融合問題。研究成果可為溫室氣體排放管理以及環(huán)境管理制度改革提供借鑒參考和技術(shù)支撐[20]。

陜西省開展了企業(yè)溫室氣體排放信息披露探索，印發(fā)了《關(guān)于控制溫室氣體信息在排污許可信息系統(tǒng)里披露的通知》，在不斷發(fā)揮排污許可證核心作用的同時，也為省內(nèi)企業(yè)披露溫室氣體排放信息提供了政策依據(jù)[21]。在全國率先將重點企業(yè)溫室氣體排放信息納入全國排污許可證信息管理平臺，實現(xiàn)溫室氣體排放在企業(yè)排污許可執(zhí)行報告中進行披露[22]。

3.2.試點經(jīng)驗的啟示

一是加強行政規(guī)制政策、社會參與政策協(xié)同研究。重慶市、陜西省的有益探索充分證明通過依靠政府行政力量，在制定涉及能源、大氣、生態(tài)的評價考核、責(zé)任落實、空間管控、信息披露等政策手段上，把碳管控要求納入政策目標(biāo)范圍，具有間接降碳效果，為減污降碳協(xié)同提供了較好基礎(chǔ)。二是構(gòu)建排放源大數(shù)據(jù)庫。常州市構(gòu)建的減污降碳源頭管控數(shù)據(jù)平臺，為精準(zhǔn)治污，精細(xì)化降碳提供了思路和范本。三是加強基礎(chǔ)理論研究。雖然溫室氣體排放和大氣污染物排放的管控有很多共同點，但基于目前各項生態(tài)環(huán)境制度是獨立并行的，制度之間的銜接融合也處于探索試點階段，尋找制度融合的堵點和難點，找到科學(xué)可行的融合路徑必須依賴于全面而深入的基礎(chǔ)理論研究。

4.結(jié)論與展望

邁入“十四五”，我國生態(tài)文明建設(shè)進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效的關(guān)鍵時期。這個階段，既要減污，為實現(xiàn)2035年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)繼續(xù)打基礎(chǔ)、補短板；又要降碳，為實現(xiàn)2030年前碳達峰和2060年前碳中和開好局、起好步[23]。生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋強調(diào)，要從推動形成綠色低碳發(fā)展方式、統(tǒng)籌推進減污降碳協(xié)同增效、持續(xù)加強生態(tài)保護監(jiān)管力度、不斷完善政策制度支撐保障、深度參與全球氣候治理進程等方面推動碳達峰、碳中和目標(biāo)如期實現(xiàn)[24]。目前，我國生態(tài)環(huán)境保護結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力總體上尚未根本緩解，重點區(qū)域、重點行業(yè)污染問題仍然突出，實現(xiàn)碳達峰、碳中和任務(wù)艱巨。國務(wù)院提出要以實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效為總抓手，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污為工作方針，統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護、應(yīng)對氣候變化。將單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2020年下降18%作為到2025年污染防治攻堅戰(zhàn)的主要目標(biāo)之一，統(tǒng)籌建立二氧化碳排放總量控制制度[25]。

“十四五”期間，生態(tài)環(huán)境部設(shè)立了應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的目標(biāo)要求，即應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作統(tǒng)籌融合的格局總體形成，協(xié)同優(yōu)化高效的工作體系基本建立，在統(tǒng)一政策規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定、統(tǒng)一監(jiān)測評估、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法、統(tǒng)一督察問責(zé)等方面取得關(guān)鍵進展，氣候治理能力明顯提升[26]。這意味著國家將從制度建設(shè)體系統(tǒng)籌考慮應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的銜接與融合，從開展重點行業(yè)建設(shè)項目碳排放環(huán)境影響評價試點開始，逐步打通污染源與碳排放管理統(tǒng)籌融合路徑，從源頭實現(xiàn)減污降碳協(xié)同作用[27]；下一步，必將是從過程控制實現(xiàn)減污降碳協(xié)同作用。而以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系的構(gòu)建，其“核心”就是要從“全覆蓋、全聯(lián)動、全周期”上發(fā)力[28]。由此可見，排污許可核心制度的構(gòu)建，與雙碳目標(biāo)的達成是息息相關(guān)的。在實現(xiàn)固定污染源排污許可全覆蓋的基礎(chǔ)上，聚焦工業(yè)領(lǐng)域脫碳，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的現(xiàn)代化工業(yè)體系，是實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效的關(guān)鍵。

長遠(yuǎn)來看，將排污許可制度與碳排放管理制度進一步優(yōu)化整合，減污降碳協(xié)同增效是未來發(fā)展的必然趨勢?？偟膩碚f，本文認(rèn)為實現(xiàn)兩者的銜接融合可通過以下路徑實現(xiàn)：一是基于排污許可現(xiàn)有制度框架，整合碳排放和污染物排放管控對象，通過制定《排放許可名錄》，統(tǒng)一管控因人類活動而造成環(huán)境氣候影響的排放源。二是依托平臺建立全國排放源大數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)水、大氣、土壤、噪聲、工業(yè)固廢、溫室氣體、海洋工程、甚至輻射源的全要素管理，集成數(shù)據(jù)采集與報送、審核與實時監(jiān)管、數(shù)據(jù)共享與信息公開等功能。三是充分銜接環(huán)境影響評價制度、總量控制制度(含碳排放總量控制制度)、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法制度、生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計制度及其他環(huán)境管理制度，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境管理相關(guān)制度與核心制度的全聯(lián)動，消除制度之間要求不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、核算方法不統(tǒng)一等問題。四是基本打通排放源全鏈條管理體系，實現(xiàn)從環(huán)評(能評)–排放許可–信息公開–核查報告(執(zhí)行報告)–監(jiān)管執(zhí)法的排放源監(jiān)管全周期，厘清主管部門在各環(huán)節(jié)的監(jiān)管界限和企業(yè)在各環(huán)節(jié)要履行的主體責(zé)任。五是在全國統(tǒng)一開展排污權(quán)交易，整合全國碳排放權(quán)交易和排污權(quán)交易系統(tǒng)，構(gòu)建排放權(quán)交易系統(tǒng)。通過樹立“排放有成本，減排有收益的價值導(dǎo)向”，合理確定排放交易指標(biāo)。相信隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進，應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的銜接統(tǒng)籌將會在實踐中不斷發(fā)展和完善，最終實現(xiàn)有機融合。

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