記者：請問為什么要進(jìn)行水權(quán)確權(quán)?

 

        李晶：黨的十八屆三中全會提出“讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，為水權(quán)改革指明了方向，而確權(quán)正是深化水權(quán)改革的前提。2014年3月習(xí)近平總書記在聽取水安全戰(zhàn)略匯報時提出要明確水權(quán)歸屬?！端筷P(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》也提出要開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記。

 

        首先，水權(quán)確權(quán)是推行水權(quán)交易的前提。產(chǎn)權(quán)清晰是交易的前提和基礎(chǔ)，是降低交易成本的關(guān)鍵。目前一些地區(qū)為推行水權(quán)交易制度，亟須開展水權(quán)確權(quán)，明確水權(quán)歸屬。如河南省為了開展南水北調(diào)水量交易，亟須明確各地的南水北調(diào)取用水總量和權(quán)益。內(nèi)蒙古、甘肅等地區(qū)，目前有大量的工業(yè)項目因缺乏用水指標(biāo)而無法建設(shè)，亟須對直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的取用水戶、使用公共供水的用水戶(包括灌區(qū)農(nóng)戶、城市供水管網(wǎng)內(nèi)的用水大戶等)進(jìn)行確權(quán)，為開展水權(quán)交易提供前提和基礎(chǔ)。

 

       其次，水權(quán)確權(quán)是保障取用水戶權(quán)利的需要。歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確是物權(quán)保障的基本要求，也是建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)在要求。物權(quán)法、水法和《取水許可和水資源費(fèi)征收管理條例》(以下簡稱《取水條例》)雖然規(guī)定了取水權(quán)，但比較原則，未明確界定取水權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。對取用水戶進(jìn)行確權(quán)登記，有利于確立取用水戶作為水資源使用權(quán)人的主體地位，是完成水資源使用權(quán)與所有權(quán)分離、將水資源使用權(quán)的各項權(quán)能落實(shí)到使用者的重要步驟，對于保障取用水戶的取用水權(quán)利具有重要意義。同時，開展水權(quán)確權(quán)，也有利于保障農(nóng)民合法權(quán)益，并在用水結(jié)構(gòu)調(diào)整中對農(nóng)民權(quán)益予以合理補(bǔ)償，確保農(nóng)業(yè)用水不被擠占。

 

       記者：目前各方對于水權(quán)確權(quán)尚有不同理解和認(rèn)識。請問水權(quán)確權(quán)有哪些類型?不同類型的水權(quán)確權(quán)有什么區(qū)別?

 

       王曉娟：根據(jù)實(shí)踐中的需求和現(xiàn)有政策法規(guī)，可以將水權(quán)確權(quán)概括為四種，不同類型的水權(quán)確權(quán)，其權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利主體、確權(quán)方式存在明顯差異。

 

       一是區(qū)域取用水總量和權(quán)益的確認(rèn)。區(qū)域取用水總量和權(quán)益的邊界體現(xiàn)為區(qū)域用水指標(biāo)，包括區(qū)域用水總量控制指標(biāo)和江河水量分配指標(biāo)，從法理上看，區(qū)域用水指標(biāo)屬于水資源監(jiān)管權(quán)和所有權(quán)人權(quán)益的混合。作為區(qū)域取用水總量和權(quán)益邊界的體現(xiàn)，區(qū)域用水指標(biāo)在法律上需要通過明確區(qū)域用水總量控制指標(biāo)、江河水量分配方案、跨流域調(diào)水工程分水指標(biāo)等相關(guān)政府文件予以確認(rèn)。

 

       二是取用水戶取水權(quán)的確認(rèn)。按照現(xiàn)有法律法規(guī)，確認(rèn)給取用水戶的取水權(quán)，通過發(fā)放取水許可證進(jìn)行確認(rèn)。目前的法律法規(guī)未明確規(guī)定取水權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。從法理上看，取水權(quán)的權(quán)利內(nèi)容根據(jù)權(quán)利取得的方式不同而有所區(qū)別。對于通過取水許可向政府無償取得的取水權(quán)，使用權(quán)能和收益權(quán)能應(yīng)受到嚴(yán)格限制，取水權(quán)人只能轉(zhuǎn)讓其采取節(jié)水措施節(jié)約的水資源，而且不能抵押、出租，因而其權(quán)利內(nèi)容是不完整的。而通過水權(quán)交易或向政府繳納權(quán)利金有償取得的取水權(quán)，在符合用途管制等條件下，可以對取水權(quán)進(jìn)行入股、抵押或者出資、合作，也可以對取水權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。例如，企業(yè)在轉(zhuǎn)產(chǎn)或停產(chǎn)時，對于其有償獲得的取水權(quán)，可以依法全部流轉(zhuǎn)或由政府回購。

 

       三是使用公共供水的用水權(quán)確認(rèn)。對使用公共供水的用水戶，包括灌區(qū)用水戶和城市供水管網(wǎng)內(nèi)的用水單位(如規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)等)進(jìn)行用水權(quán)確認(rèn)，是水權(quán)確權(quán)的一種特殊類型，也是水權(quán)水市場體系建設(shè)的重要組成部分。歸納當(dāng)前用水權(quán)確權(quán)做法和今后的實(shí)踐需求，用水權(quán)確權(quán)形式大體上有三種：一是單獨(dú)發(fā)放用水權(quán)屬憑證，如用水權(quán)證、水權(quán)使用證、水票等。山西清徐縣給農(nóng)戶發(fā)放水權(quán)使用證，甘肅張掖給農(nóng)戶發(fā)放水票等都屬于此種形式。二是在其他權(quán)屬憑證上記載用水戶的用水份額。如在小型水利工程設(shè)施權(quán)屬證書上記載受益農(nóng)戶的用水份額等。三是下達(dá)用水計劃指標(biāo)或用水定額，不發(fā)放權(quán)屬憑證。湖南長沙的銅仁橋水庫在農(nóng)業(yè)水價綜合改革中就采取了這種方式。

 

       四是農(nóng)村集體水權(quán)的確認(rèn)。這是水權(quán)確權(quán)的另一種特殊類型。農(nóng)村集體水權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，可以由農(nóng)民用水合作組織或村民委員會代表村集體享有農(nóng)村集體水權(quán)。實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以在民主決策基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確認(rèn)水塘、水庫受益范圍內(nèi)相關(guān)受益農(nóng)戶的用水權(quán)。農(nóng)村集體水權(quán)既可以單獨(dú)發(fā)放權(quán)屬證書(如用水權(quán)證)，也可以結(jié)合農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，在水利工程設(shè)施權(quán)屬證書上記載用水份額及其相應(yīng)的權(quán)利。

 

 

       記者：水權(quán)改革就是要改變過去政府對水資源配置自上而下的完全行政機(jī)制，引入市場機(jī)制，促進(jìn)水資源節(jié)約利用和優(yōu)化配置，支撐經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。那么請問有哪些水權(quán)是可以交易的?

 

       陳金木：可交易水權(quán)是指權(quán)利人可據(jù)以開展交易并獲益的水權(quán)，屬于水權(quán)收益權(quán)能的重要體現(xiàn)。經(jīng)過總結(jié)研究，認(rèn)為目前可交易水權(quán)主要包括以下四種：

 

       一是區(qū)域可交易水量。區(qū)域政府之間以區(qū)域用水指標(biāo)(區(qū)域用水總量控制指標(biāo)或江河水量分配方案)為基礎(chǔ)協(xié)商開展水量交易，是總量控制制度下利用市場機(jī)制解決地區(qū)之間用水需求不平衡的重要方式，是未來水權(quán)交易發(fā)展的重要方向之一。

 

       2007年國務(wù)院在批復(fù)《永定河干流水量分配方案》時明確提出：“在水量分配方案的基礎(chǔ)上，鼓勵地區(qū)間開展水量交易，運(yùn)用市場機(jī)制，合理配置水資源。”2014年國務(wù)院頒布的《南水北調(diào)工程供用水管理條例》明確規(guī)定，南水北調(diào)受水區(qū)省、直轄市用水需求出現(xiàn)重大變化的，可以轉(zhuǎn)讓年度水量調(diào)度計劃分配的水量。在區(qū)域間水量交易中，交易的對象應(yīng)當(dāng)限定于區(qū)域在年度或一定期限內(nèi)節(jié)余的水量，實(shí)質(zhì)上反映了區(qū)域?qū)?jié)余水量所享有的所有權(quán)人權(quán)益。

 

        二是取用水戶可交易的取水權(quán)。直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的取用水戶，交易依法取得的取水權(quán)，這是目前可交易水權(quán)中最多也是最常見的一種。

 

        由于取水權(quán)取得方式不同，可交易水權(quán)也存在明顯差異。一是無償取得的取水權(quán)：可交易水權(quán)限定于通過節(jié)水措施節(jié)余的水資源。這是《取水條例》第27條明確規(guī)定的。二是有償取得的取水權(quán)：可交易水權(quán)為合法取得的全部取水權(quán)。伴隨著水權(quán)交易制度的推行，工業(yè)企業(yè)(含服務(wù)業(yè)，下同)在有償取得取水權(quán)之后，可能因減產(chǎn)、停產(chǎn)或企業(yè)未能上馬等原因，需要再次開展交易流轉(zhuǎn)。這就產(chǎn)生了有償取得的取水權(quán)交易問題。但目前這方面的法律規(guī)定還不明確。

 

       三是使用公共供水用水戶可交易的用水權(quán)。因交易用途不同，可交易水權(quán)也不同。一是灌區(qū)內(nèi)部水權(quán)交易，可交易水權(quán)為用水戶的全部用水權(quán)。二是農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)向工業(yè)用水，可交易水權(quán)限于節(jié)約的水資源。三是城市供水管網(wǎng)內(nèi)的水權(quán)交易，可交易水權(quán)也限于節(jié)約的水資源。

 

       四是政府可有償出讓的水資源使用權(quán)。水權(quán)交易制度的推行，在一定范圍和一定程度上將要求探索實(shí)行政府有償出讓水資源使用權(quán)。與區(qū)域間水量交易、取水權(quán)交易、用水權(quán)交易都屬于二級市場的水資源配置不同，政府有償出讓水資源使用權(quán)屬于一級市場的水資源配置。

 

       政府可有償出讓水資源使用權(quán)的范圍包括政府回購或有償收儲形成的儲備水權(quán)、區(qū)域預(yù)留的用水指標(biāo)、區(qū)域新增用水指標(biāo)等。今后伴隨著相關(guān)實(shí)踐探索的深入和配套制度的完善，政府可有償出讓水資源使用權(quán)的范圍或?qū)⒅鸩綌U(kuò)大。第一，政府回購或收儲形成的儲備水權(quán)可以有償出讓。第二，區(qū)域預(yù)留的用水指標(biāo)、區(qū)域新增用水指標(biāo)可以在具備條件時實(shí)行有償出讓。

 

 

        記者：針對目前水權(quán)改革面臨的形勢和存在的問題，下一步該如何推進(jìn)水權(quán)改革?

 

        李晶：總體上看，市場化改革的新形勢下水權(quán)水市場建設(shè)需要按照“兩手發(fā)力”的要求，開展確權(quán)登記和推行水權(quán)交易，形成“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效”的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，在水資源配置中引入市場機(jī)制。而現(xiàn)行的一些管理制度已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢要求，需要進(jìn)行較大的突破和完善。

 

        首先，要轉(zhuǎn)變水行政管理職能。轉(zhuǎn)變職能主要是劃清政府與市場的邊界，轉(zhuǎn)變單一行政管理的做法，區(qū)分水資源配置環(huán)節(jié)和用途，對于微觀配置環(huán)節(jié)以及工業(yè)等經(jīng)營性用途的用水，盡可能地發(fā)揮市場機(jī)制作用。同時，由于水資源具有流動性、不確定性等特性所決定，在堅持實(shí)行計劃用水管理的同時，應(yīng)當(dāng)將計劃用水管理與水權(quán)掛鉤，如通過建立水權(quán)優(yōu)先順序原則，明確不同水權(quán)保障的優(yōu)先順序;對于同一類型的水權(quán)，則按照“豐增枯減”原則進(jìn)行管理，提高水權(quán)人的權(quán)利預(yù)期和保障等。

 

       其次，要改變工業(yè)等經(jīng)營性用水取水權(quán)取得方式?，F(xiàn)行《取水條例》規(guī)定取水權(quán)取得方式實(shí)際上是無償取得加有償使用。推行水權(quán)交易制度后，需要對工業(yè)等經(jīng)營性用水的取水權(quán)實(shí)行有償取得加有償使用。同時，伴隨著水權(quán)確權(quán)的推行，需要進(jìn)一步明確取水權(quán)人的相關(guān)權(quán)利，如權(quán)利主體、權(quán)利取得類型(有償、無償)、有關(guān)權(quán)利義務(wù)事項等;并參照耕地、森林、草原等資源使用權(quán)有效期限，合理設(shè)定取水權(quán)期限等。這都要求將《取水條例》的修改和完善提到日程。

 

        再次，使用公共供水的用水戶的用水權(quán)確權(quán)需要法律授權(quán)。根據(jù)確權(quán)登記工作需要，一些水權(quán)試點(diǎn)地區(qū)擬對使用公共供水的用水戶進(jìn)行確權(quán)。對使用公共供水的用水戶進(jìn)行確權(quán)，意義重大。然而，按照物權(quán)法定原則，物權(quán)的種類和內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定。也只有經(jīng)過法律認(rèn)可的物權(quán)，才能得到法律保護(hù)。目前土地使用權(quán)、采礦權(quán)、探礦權(quán)、林權(quán)、海域使用權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)等自然資源使用權(quán)的確認(rèn)都有法律的明確規(guī)定，對權(quán)利行使和保護(hù)提供了法律保障。但我國法律法規(guī)對灌區(qū)用水戶用水權(quán)的確認(rèn)尚沒有明確規(guī)定。此前甘肅張掖、山西清徐等一些地區(qū)雖然給農(nóng)戶發(fā)放了水權(quán)使用證(水票)，但由于沒有法律根據(jù)，農(nóng)戶依據(jù)水權(quán)使用證(水票)享有什么樣的物權(quán)，農(nóng)戶與灌區(qū)管理單位之間是什么法律關(guān)系，目前并不清晰，這直接影響了后續(xù)交易的開展。因此，對用水戶進(jìn)行確權(quán)，尚需要取得法律授權(quán)。

 

        最后，水權(quán)交易類型需要豐富和完善?！度∷畻l例》僅規(guī)定了取水權(quán)轉(zhuǎn)讓，而且限定于轉(zhuǎn)讓通過節(jié)水措施節(jié)約的水資源。目前實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了其他類型的水權(quán)交易探索和需求，包括河南省擬依托南水北調(diào)工程開展總量控制下的區(qū)域間水量交易，北京市擬開展使用公共供水的用水權(quán)交易，內(nèi)蒙古、甘肅擬開展政府回購或收儲水權(quán)后進(jìn)行有償出讓等。所以說《取水條例》規(guī)定的取水權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍已經(jīng)偏窄，需要在交易主體、客體、條件、程序等方面進(jìn)行拓展，為水權(quán)交易流轉(zhuǎn)提供法規(guī)依據(jù)。

 

       同時，水權(quán)確權(quán)和交易試點(diǎn)，涉及水市場監(jiān)管制度、用途管制制度、水權(quán)主體權(quán)利保護(hù)制度、農(nóng)民用水權(quán)益保障制度、第三方影響評價制度、水資源價值核算制度等，但目前基本上處于空白，也都需要盡快制定。