記者：為配合新環(huán)保法實(shí)施，環(huán)保部就按日連續(xù)處罰，查封、扣押，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，以及企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開制定了4個(gè)配套辦法。您如何評價(jià)這四個(gè)辦法?

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局副局長汪冬青

汪冬青:作為一部法律，環(huán)保法不可能把每條都規(guī)定得很細(xì)，幾乎所有條款都需要細(xì)則來支撐。通俗地講，就是需要搭梯子。這些梯子包括兩個(gè)層面：一是中央國家部委制定指導(dǎo)意見、實(shí)施辦法、實(shí)施細(xì)則等;二是地方要盡快制定或完善配套法規(guī)。

四個(gè)配套辦法的出臺，說明第一個(gè)梯子基本搭起來了，盡管還有些欠缺。真要把環(huán)保法的精神落到實(shí)處，另外一個(gè)梯子必須趕快搭，否則，環(huán)保法還是空中樓閣。

目前，在省一級和幾個(gè)有立法權(quán)的城市里，有哪些已經(jīng)在做這項(xiàng)工作?據(jù)我了解，為數(shù)不多，少之又少。地方對新環(huán)保法的配套立法工作，無論是全國人大，國務(wù)院相關(guān)部門，還是地方人大和政府部門，都還沒有引起足夠重視。我認(rèn)為，積極推動(dòng)地方配套立法工作，是當(dāng)務(wù)之急，環(huán)保法的很多條款需要這架梯子的連接，才能真正落地。

記者：您提及四個(gè)配套辦法還有欠缺，能具體談?wù)劽?

汪冬青:以按日連續(xù)處罰為例。目前的配套辦法對違法行為種類、處罰程序、計(jì)罰方式等都做了明確規(guī)定，很不錯(cuò)。但是，缺一點(diǎn)，即計(jì)罰標(biāo)準(zhǔn)。

按日連續(xù)計(jì)罰應(yīng)體現(xiàn)兩個(gè)原則，一是高于污染治理成本，二是考慮環(huán)境損害。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也是新環(huán)保法的主要精神，要在執(zhí)法中得到體現(xiàn)，必須有明確的指導(dǎo)意見。我主張，處罰標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)借鑒排污收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，按照違法排污的污染當(dāng)量來計(jì)算。目前，我國排污收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是：1個(gè)水污染當(dāng)量，即1千克化學(xué)需氧量，定價(jià)為1.4元;1個(gè)大氣污染當(dāng)量，即1千克二氧化硫，定價(jià)為1.2元。實(shí)際上，這僅僅是20世紀(jì)90年代中期對環(huán)境實(shí)施等量補(bǔ)償?shù)乃蕉选Ｓ醒芯繙y算顯示，如果不考慮其他因素，只考慮物價(jià)水平，現(xiàn)在的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是，每個(gè)污染當(dāng)量定價(jià)不低于2.5元。我認(rèn)為，將這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)作為按日計(jì)罰的處罰標(biāo)準(zhǔn)，是比較合適的，這也才能讓處罰的依據(jù)更科學(xué)，而非是某些抽象的定額罰款。

再比如對企事業(yè)單位環(huán)境信息公開的有關(guān)規(guī)定。信息公開主要涉及三方面：有沒有公開?是否按規(guī)定公開?公開的信息是否準(zhǔn)確?這項(xiàng)制度非常重要，作用不可小覷。如果能落實(shí)到位，一是可以增強(qiáng)企業(yè)的守法意識，二是便于全社會(huì)監(jiān)督，三是可以為我國環(huán)境管理的理念從以違法為基礎(chǔ)向以守法為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變奠定基礎(chǔ)。

以守法為基礎(chǔ)的環(huán)境執(zhí)法理念，就是要充分體現(xiàn)企業(yè)作為守法主體的責(zé)任。長期以來，企業(yè)出現(xiàn)環(huán)保問題，大家往往忽視作為主體的企業(yè)，而是指責(zé)政府和環(huán)保部門監(jiān)管不力，把政府和環(huán)保部門推向無限責(zé)任的境地。實(shí)際上，國際通行的管理理念是，企業(yè)守法，政府查處違法。如果能實(shí)現(xiàn)企業(yè)環(huán)境信息公開，一方面，政府及環(huán)保主管部門可以更好地行使監(jiān)管職能，另一方面，可以充分發(fā)揮社會(huì)各界的監(jiān)督作用。這樣一來，政府和環(huán)保部門就有望由被動(dòng)執(zhí)法轉(zhuǎn)為主動(dòng)執(zhí)法，充分體現(xiàn)企業(yè)在污染治理尤其是點(diǎn)源污染治理上的主體責(zé)任。

目前看來，我個(gè)人感覺，這個(gè)配套辦法從立意上可能還沒有達(dá)到這個(gè)高度，缺乏行之有效的操作性內(nèi)容。哪些企業(yè)要公開?公開哪些信息?在哪公布?多長時(shí)間更新?都需要一系列的操作規(guī)程。相應(yīng)地，沒公開，公開不全，不更新，公開失實(shí)，都應(yīng)該有相應(yīng)的處罰辦法。

記者：這些欠缺可能跟配套辦法的階位有關(guān)系，部門規(guī)章可能不適合。

汪冬青:對，作為部門規(guī)章，配套辦法不能設(shè)定行政許可，也不能自行設(shè)定處罰。從這個(gè)意義上說，四個(gè)配套辦法已經(jīng)考慮非常周全，盡可能地規(guī)范了一些行為準(zhǔn)則，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。但是，配套辦法的法律效力可能還不強(qiáng)。也正因此，地方的配套立法才更具有迫切性和必要性。

事實(shí)上，新環(huán)保法的第五十九條關(guān)于按日連續(xù)處罰的規(guī)定，明確指出，地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。這是非常明確的法律授權(quán)。

另外，我感覺，除了這四個(gè)辦法已經(jīng)專門規(guī)定的幾項(xiàng)制度或手段外，其實(shí)新環(huán)保法中還有一些重要的制度，需要特別強(qiáng)調(diào)。

記者：您具體指的是什么制度呢?

汪冬青:我最想強(qiáng)調(diào)的還是排污許可證制度。這雖然是個(gè)老掉牙的話題，但確實(shí)非常重要。我認(rèn)為，許可證制度可以涵蓋現(xiàn)在80%以上的管理措施。我多次提出，對超標(biāo)和超證等違法排污行為進(jìn)行執(zhí)法，在某種意義上，超標(biāo)都可以不要，超證就夠了，“證”是核心。

我國的排污許可證制度搞了很多年，從上世紀(jì)80年代就引進(jìn)了，90年代時(shí)，似乎萌發(fā)了勃勃生機(jī)。到現(xiàn)在，說輕一點(diǎn)，是弱化了，說重一點(diǎn)，是忘記了、丟棄了。

有些地方一直在自行摸索，但國家層面的排污許可證立法工作，始終沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，只是出臺了指導(dǎo)性文件。全國有不到1/3的省和城市制定了地方性規(guī)章，但從全國來看，還是沒有行之有效的辦法。

不管是系統(tǒng)研究還是行政決策，進(jìn)展都比較慢，當(dāng)然，這種影響也是雙向的。行政推動(dòng)不力，導(dǎo)致理論研究散亂無序，很多研究成果束之高閣;反過來，系統(tǒng)理論研究成果沒有集成，很難給行政決策提供有力支撐，也對行政決策產(chǎn)生了制約。

記者：推動(dòng)的不順暢，是不是由于人們對排污許可證制度還有認(rèn)識誤區(qū)?

汪冬青:長期以來，我們對排污許可證制度的認(rèn)識存在兩大誤區(qū)。

第一個(gè)誤區(qū)，認(rèn)識單一化，將其簡單地等同于污染物排放量的許可。一段時(shí)間以來，人們一直將焦點(diǎn)集中在排污許可到底是總量許可還是容量許可，卻忽略了其中所應(yīng)該涵蓋的環(huán)境管理方面的內(nèi)容。排污許可證絕對不是一張紙，可能是一本書，甚至厚厚的幾本書，涉及企業(yè)過去、現(xiàn)在和將來，甚至某些規(guī)劃。在大多數(shù)國家，工業(yè)企業(yè)的環(huán)境管理制度只有一項(xiàng)，就是排污許可，連環(huán)評制度都沒有。目前，很多人把排污許可證制度當(dāng)做總量控制制度的手段，事實(shí)上，總量控制制度應(yīng)該是排污許可證制度的組成部分，這種本末倒置的認(rèn)識，有可能導(dǎo)致行動(dòng)與初衷的背離，讓人非常痛心。

第二個(gè)誤區(qū)，認(rèn)為排污許可證制度的實(shí)施主角是市縣，導(dǎo)致國家和省級難有作為。有些城市的環(huán)保部門非常重視，積極努力，探索實(shí)踐，迫切需要地方法規(guī)和國家立法，但是省和國家在管理和把控上有點(diǎn)脫節(jié)。即使現(xiàn)在，很多人仍然認(rèn)為，國家的定位是指導(dǎo)。我認(rèn)為，這是不準(zhǔn)確的。我們的環(huán)評制度，有嚴(yán)格的分級審批。理論上，環(huán)評制度只是排污許可證制度的一個(gè)組成部分，連環(huán)評制度都分級實(shí)施，為什么對排污許可證制度不上心呢?還是認(rèn)識不到位。記者：前段時(shí)間，《排污許可證管理暫行辦法》征求意見稿一發(fā)布，就引發(fā)了大量爭議，即使是環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部，爭議也很激烈。甚至有人建議，這個(gè)尚未正式頒布的《辦法》應(yīng)該回爐重作。

汪冬青:由于排污許可證管理?xiàng)l例的推動(dòng)不順，而新環(huán)保法實(shí)施又需要相關(guān)的配套文件，在這樣的背景下，這個(gè)《辦法》的定位，某種程度上只是個(gè)臨時(shí)過渡文件，甚至還比不上那四個(gè)配套辦法，確實(shí)有點(diǎn)問題。

政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的大方向是減少行政許可審批，可能也因?yàn)檫@一點(diǎn)，排污許可的推動(dòng)有障礙。但我認(rèn)為，這絕對是兩碼事。取消的是不必要的行政許可審批，那些必需的肯定不能取消，甚至一些原來沒有的還要重新建立。

排污許可證制度并非以前沒有，也不需要重建。我認(rèn)為，把以往的實(shí)踐全面總結(jié)分析，把以前的研究集大成，然后根據(jù)新環(huán)保法的精神，研究制定全面的排污許可制度，從國家到地方多層面開始實(shí)施。

記者：很多專家認(rèn)為，《排污許可證管理暫行辦法》的征求意見稿中體現(xiàn)出的環(huán)境管理思路又回到了以往“總量管理與減排”的老路上。

汪冬青:關(guān)于總量管理與許可的關(guān)系，我剛才已經(jīng)強(qiáng)調(diào)，前者應(yīng)該屬于后者。而對于實(shí)施多年的總量減排，其實(shí)也有很大危機(jī)，如被社會(huì)詬病的底數(shù)不清，減排不實(shí)等問題。

我們曾經(jīng)調(diào)閱過一些企業(yè)的排污數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)企業(yè)往往有三套數(shù)據(jù)，一是排污收費(fèi)的排污申報(bào)，二是環(huán)境統(tǒng)計(jì)，三是總量減排數(shù)據(jù)，而排污申報(bào)和總量減排的數(shù)據(jù)之間，甚至有數(shù)量級的差距，總量數(shù)據(jù)有夸大之嫌疑。道理很簡單，只有夸大基數(shù)，才容易算出削減量。

而且總量減排有這樣的規(guī)定，受處罰的企業(yè)當(dāng)年削減量不予計(jì)算。按道理，處罰跟減排沒有必然聯(lián)系，一項(xiàng)行為違法不等于其他減排不存在。但這樣的規(guī)定，導(dǎo)致地方政府和環(huán)保部門為總量減排考慮，有時(shí)不敢罰企業(yè)，甚至在年底總量核算時(shí)，還要幫企業(yè)說話，一些企業(yè)違法排污的壓力轉(zhuǎn)嫁到當(dāng)?shù)卣铜h(huán)保部門身上。地方政府和環(huán)保部門理應(yīng)是監(jiān)管企業(yè)的，最后，竟然和企業(yè)一起來應(yīng)對中央政府。這種現(xiàn)象有點(diǎn)奇怪，甚至有點(diǎn)可笑。

事實(shí)上，總量管理制度的一些規(guī)定，是建立在大多數(shù)企業(yè)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)之上。而我國能做到穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)，數(shù)量不到一半。因此，有的地方政府在落實(shí)中走樣也就不足為奇了。