自今年1月1日起，新環(huán)保法實(shí)施至今已有近一年的時(shí)間了。這部中國(guó)環(huán)境領(lǐng)域的“基本法”，因十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過(guò)《環(huán)保法修訂案》，完成了25年來(lái)的首次修訂而備受矚目。

新環(huán)保法“鐵齒鋼牙硬拳頭”

2014年4月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過(guò)了《環(huán)保法修訂案》。至此，這部中國(guó)環(huán)境領(lǐng)域的“基本法”，完成了25年來(lái)的首次修訂。這也讓環(huán)保法律與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)始服務(wù)于公眾對(duì)依法建設(shè)“美麗中國(guó)”的期待。對(duì)此很多網(wǎng)友表示，新環(huán)保法是一部“長(zhǎng)牙齒”的法律，是一部能對(duì)民怨極大的污染現(xiàn)象打出“硬拳頭”的法律。實(shí)際上，新環(huán)保法的出臺(tái)歷經(jīng)了一段異常艱難的路程。由于環(huán)保法牽涉面甚廣、爭(zhēng)議較多，這次修法破例進(jìn)行了第四次審議才得以通過(guò)。由此可以說(shuō)，這是一部凝結(jié)了中國(guó)環(huán)保治理智慧、汲取了以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、能對(duì)癥下藥的成熟立法。

因?yàn)槭芟抻谠械姆梢?guī)定，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)環(huán)保部門(mén)的處罰力度、執(zhí)法手段都相當(dāng)有限，相對(duì)于公安甚至稅務(wù)和工商部門(mén)來(lái)說(shuō)，環(huán)保部門(mén)一直都是一個(gè)“軟衙門(mén)”，難以震懾日益猖獗的環(huán)境違法行為。因此，新《環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)，恰好為環(huán)保部門(mén)提供了一系列足以改變現(xiàn)狀、有針對(duì)性的執(zhí)法利器。

首先是新增“按日計(jì)罰”的制度，即對(duì)持續(xù)性的環(huán)境違法行為進(jìn)行按日、連續(xù)的罰款。這意味著非法偷排、超標(biāo)排放、逃避檢測(cè)等行為，違反的時(shí)間越久，罰款數(shù)額則越多。之前法律規(guī)定的針對(duì)環(huán)境違法的罰款，是一個(gè)定數(shù)，而且數(shù)額并不大，導(dǎo)致違法成本較低，不少企業(yè)因此怠于治污。新法施行“按日計(jì)罰”之后，罰款數(shù)額上不封頂，直逼違法企業(yè)迅速糾正污染行為。其次是新環(huán)保法作為一部行政法律，罕見(jiàn)地規(guī)定了行政拘留的處罰措施，對(duì)污染違法者將動(dòng)用最嚴(yán)厲的行政處罰手段。新法中規(guī)定：對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為適用行政拘留;對(duì)有弄虛作假行為的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以及環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，規(guī)定承擔(dān)連帶責(zé)任。

除此之外，個(gè)別地方企業(yè)的污染行為之所以肆無(wú)忌憚，背后是當(dāng)?shù)毓賳T基于畸形政績(jī)觀的姑息養(yǎng)奸，因此新環(huán)保法將拿“保護(hù)傘”開(kāi)刀。其具體規(guī)定是：領(lǐng)導(dǎo)干部虛報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)污染情況，將會(huì)引咎辭職;面對(duì)重大的環(huán)境違法事件，地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門(mén)等監(jiān)管部門(mén)主要負(fù)責(zé)人將引咎辭職。

同時(shí)，新環(huán)保法還是一部開(kāi)放的立法，它將民間力量有序地納入環(huán)境治理機(jī)制當(dāng)中，設(shè)立了環(huán)保公益訴訟制度。在修訂草案二審時(shí)，曾將環(huán)保公益訴訟的主體限定為一家“國(guó)字號(hào)”環(huán)保組織;在之后的幾次修訂中，法律訴訟主體得到進(jìn)一步擴(kuò)大，最終被規(guī)定為：“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記，專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的社會(huì)組織”。同時(shí)，新法還規(guī)定：“符合規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”

實(shí)施以來(lái)首起公益訴訟宣判

新環(huán)保法生效后，由兩家環(huán)保組織提起的首起環(huán)境公益訴訟案件，在福建省南平市中級(jí)人民法院落槌。南平市中院依法作出一審判決，認(rèn)定本案原告兩家環(huán)保組織勝訴。

這是一起破壞生態(tài)的環(huán)境民事公益訴訟案，被告謝某等違法開(kāi)礦，嚴(yán)重破壞了周?chē)奶烊涣值?，被破壞的林地不僅本身完全喪失了生態(tài)功能，而且嚴(yán)重影響到了周?chē)鷳B(tài)環(huán)境功能及整體性，導(dǎo)致生態(tài)功能脆弱或喪失。新環(huán)保法第五十八條公益訴訟條款首次將“破壞生態(tài)”的行為納入環(huán)境公益訴訟范圍，因此該案也是依據(jù)新環(huán)保法立案的第一例生態(tài)破壞類(lèi)環(huán)境公益訴訟案件。

在這起案件中，南平市中院認(rèn)定被告謝某、倪某、鄭某、李某行為具有共同過(guò)錯(cuò)，構(gòu)成共同侵權(quán)，判令4被告五個(gè)月內(nèi)清除礦山工棚、機(jī)械設(shè)備、石料和棄石，恢復(fù)被破壞的28.33畝林地功能，在該林地上補(bǔ)種林木并撫育管護(hù)三年。如不能在指定期限內(nèi)恢復(fù)林地植被，則共同賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用110.19萬(wàn)元;共同賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失127萬(wàn)元，用于原地生態(tài)修復(fù)或異地公共生態(tài)修復(fù)。同時(shí)，共同支付原告兩家環(huán)保組織支出的評(píng)估費(fèi)、律師費(fèi)、為訴訟支出的其他合理費(fèi)用約16.5萬(wàn)元。

南平市中院認(rèn)為，原告是符合新環(huán)保法規(guī)定具有提起環(huán)境公益訴訟資格的社會(huì)組織，并且承認(rèn)了該組織在2010年6月于北京市朝陽(yáng)區(qū)民政局注冊(cè)之前所從事的環(huán)境保護(hù)工作符合法律規(guī)定。另外，法院予以支持原告請(qǐng)求的全額律師費(fèi)用及辦案相關(guān)差旅費(fèi)。

原告代理律師、中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心訴訟部部長(zhǎng)劉湘表示，在判決中法院支持了生態(tài)環(huán)境損害賠償，并且認(rèn)可了原告委托生態(tài)評(píng)估公司作出的評(píng)估報(bào)告，對(duì)專(zhuān)家意見(jiàn)予以采信，這有很好的引導(dǎo)和示范意義。他說(shuō)，專(zhuān)家意見(jiàn)在國(guó)外的環(huán)境訴訟中具有重要的證明效力，在我國(guó)環(huán)境訴訟中還鮮有這種對(duì)專(zhuān)家意見(jiàn)予以采信的判例。專(zhuān)家意見(jiàn)作為有效證據(jù)，不僅可以增強(qiáng)判決的科學(xué)性，而且可以大大減少原告的舉證成本，避免了原告陷于成本高昂的司法鑒定程序。

原告代理人葛楓表示，法院的判決支持了原告的全額律師費(fèi)用和辦案的必要費(fèi)用，這是對(duì)環(huán)保組織及其代理律師為維護(hù)環(huán)境公共利益所付出勞動(dòng)的充分認(rèn)可。這如果能作為機(jī)制固定下來(lái)，將在很大程度上鼓勵(lì)環(huán)保組織依法提起環(huán)境公益訴訟，也有助于提高公益律師代理環(huán)境公益訴訟案件的積極性。此外，經(jīng)原告申請(qǐng)，法院準(zhǔn)予原告免交訴訟費(fèi)用，這也幫助本不寬裕的社會(huì)組織減輕了提起環(huán)境公益訴訟的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

“上禁下排” 超標(biāo)排污不鮮見(jiàn)

據(jù)了解，新環(huán)保法正式實(shí)施11個(gè)多月以來(lái)，就污染問(wèn)題來(lái)講“上邊禁令、下邊排污”的現(xiàn)象，并不少見(jiàn)。公益組織公眾環(huán)境研究中心主任馬軍表示，雖然新環(huán)保法在正式實(shí)施前有8個(gè)多月讓企業(yè)來(lái)適應(yīng)，但不得不承認(rèn)，企業(yè)在實(shí)施后大半年里仍然有大量超標(biāo)排污，因此新環(huán)保法目前仍然處在過(guò)渡期中。

公眾環(huán)境研究中心是致力于推動(dòng)環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與的公益組織，由該公益組織開(kāi)發(fā)的“蔚藍(lán)地圖”和“上市公司排污榜”被視為“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代最令污染企業(yè)忌憚的手機(jī)曝光平臺(tái)。在“蔚藍(lán)地圖”上顯示的共有9000多個(gè)企業(yè)廢水廢氣污染源，涵蓋了全國(guó)除西藏、港澳臺(tái)地區(qū)以外的所有省份，數(shù)據(jù)均來(lái)源于各省環(huán)保部門(mén)發(fā)布的企業(yè)自行監(jiān)測(cè)信息。從“蔚藍(lán)地圖”和“上市公司排污榜”統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來(lái)看，新環(huán)保法的“鐵齒鋼牙”并沒(méi)有預(yù)想中那么鋒利。“目前全國(guó)每天大約有三四百家企業(yè)仍在超標(biāo)排放廢水廢氣。”公眾環(huán)境研究中心工作人員告訴記者，截至目前約有四百家企業(yè)對(duì)污染做出公開(kāi)說(shuō)明，但是將近一半的企業(yè)都是“光說(shuō)不做”，未能按期整改并達(dá)標(biāo)。

今年公益組織公眾環(huán)境研究中心推出“上市公司污染源在線監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)排行榜”，成為中國(guó)第一個(gè)為投資者提供上市公司環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估工具。在之前公布的41期中，有100多家企業(yè)因超標(biāo)排放上榜，甚至有一些上市公司連續(xù)一兩個(gè)月超標(biāo)排污，“說(shuō)明新環(huán)保法的種種處罰還沒(méi)打痛污染企業(yè)”。馬軍主任說(shuō)。

據(jù)悉，通裕重工因關(guān)聯(lián)方山東禹城新園熱電有限公司超標(biāo)排放曾連續(xù)7次上榜。但不久之后在深交所的互動(dòng)交易平臺(tái)上，有投資者向通裕重工詢問(wèn)新園熱電超標(biāo)對(duì)公司的影響以及公司有何相關(guān)舉措時(shí)，該公司則予以沉默。

全面落地 多重困境待破解

在今年兩會(huì)期間，環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧曾說(shuō)過(guò)要讓環(huán)保法“長(zhǎng)出鋼牙利爪”。對(duì)此，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南表示，新環(huán)保法實(shí)施以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟、環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅等工作推進(jìn)迅速。我國(guó)正逐步走向環(huán)境法治軌道，用法律手段處理環(huán)境問(wèn)題日漸成為常態(tài)。同時(shí)，政府單一治理走向多元共治、行政治理更多向依靠市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，比如排污權(quán)交易、脫硫脫硝電價(jià)等具體工作得到推進(jìn)。從投融資的角度來(lái)看，政府對(duì)水、大氣、土壤等的投入畢竟是有限的，但依靠市場(chǎng)手段可以撬動(dòng)龐大的市場(chǎng)資本來(lái)為環(huán)境治理作出貢獻(xiàn)。

新環(huán)保法的落實(shí)貫徹，在一些地方效果正在顯現(xiàn)。10月下旬，環(huán)保部公布數(shù)據(jù)顯示，前8個(gè)月，全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施按日連續(xù)處罰共400余件，罰款數(shù)額達(dá)3億多元。前7個(gè)月，全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施查封、扣押共2065件，實(shí)施限產(chǎn)、停產(chǎn)共1347件，移送行政拘留共927起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪共863件。

但是，也有一些地方環(huán)保部門(mén)因新環(huán)保法形勢(shì)所逼，自身地位反而窘迫起來(lái)。“很多人都說(shuō)執(zhí)法手段更多更強(qiáng)了，實(shí)際上我們感覺(jué)到的卻是環(huán)保部門(mén)所處的夾縫更窄了。”一名地方環(huán)保局人員無(wú)奈地說(shuō)，很多人以為有了按日計(jì)罰、查封扣押等環(huán)保執(zhí)法新手段，環(huán)保部門(mén)就更硬氣了，辦法更多能力更強(qiáng)了，其實(shí)不然。由于新環(huán)保法出臺(tái)，公眾期待明顯提升了，但地方領(lǐng)導(dǎo)的觀念并沒(méi)改變。來(lái)自雙方面的壓力，反倒讓環(huán)保部門(mén)感覺(jué)工作比以前更難做了。

為促進(jìn)新環(huán)保法亮出來(lái)的“鋼牙利爪”對(duì)污染企業(yè)打得更狠、更準(zhǔn)，環(huán)保專(zhuān)家建議，首先要大力促進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)，讓輿論成為環(huán)保執(zhí)法者的有力“后盾”。據(jù)悉，目前有些地方的企業(yè)自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)還未實(shí)行全面公開(kāi)，甚至一些企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行造假。對(duì)此，有環(huán)保專(zhuān)家表示，新環(huán)保法賦予公民環(huán)境監(jiān)督的權(quán)利，公眾和環(huán)保組織為此都有很高的積極性，但困于信息公開(kāi)不及時(shí)，輿論監(jiān)督逐漸成為了“畫(huà)餅”。而如果公眾可以及時(shí)獲得準(zhǔn)確的環(huán)保信息，便可形成“老鼠過(guò)街，人人喊打”的高壓態(tài)勢(shì)，能有效震懾各類(lèi)大肆排污的企業(yè)。特別是，完善環(huán)境公益訴訟的相關(guān)法律依據(jù)和第三方參與機(jī)制，利用公眾的力量盯準(zhǔn)每一個(gè)污染源，迫使企業(yè)遵守環(huán)境法規(guī)，從而改善環(huán)境質(zhì)量。

更重要的是，應(yīng)切實(shí)執(zhí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。環(huán)保專(zhuān)家認(rèn)為，這是對(duì)環(huán)保工作推動(dòng)最大的一項(xiàng)舉措。以前的區(qū)域限批、約談等環(huán)保措施相比，往往不能約束到人，但考核評(píng)價(jià)制度不同，隨著考核比重加大，環(huán)保對(duì)地方官“烏紗帽”的影響也越來(lái)越大。

環(huán)境保護(hù)部國(guó)家環(huán)保污染源監(jiān)控工程技術(shù)中心主任李瑋說(shuō)，環(huán)保法曾被戲稱為“事故法”，因?yàn)橹挥协h(huán)境污染事件造成重大事故和社會(huì)影響后才會(huì)走法律程序，其他大部分情況下都是聽(tīng)命于當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)。而出現(xiàn)重大污染事故后，便用基層執(zhí)法人員作為追責(zé)對(duì)象。“這就要求地方政府的考核指標(biāo)更多向生態(tài)環(huán)境傾斜，從而遏制當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)沖動(dòng)。”全國(guó)人大代表、農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院能源環(huán)保所所長(zhǎng)趙立欣說(shuō)，“社會(huì)上有句話，污染是大家的，GDP是我個(gè)人的。只有考核的指揮棒更多地指向生態(tài)環(huán)境，才能讓地方政府敢于承擔(dān)環(huán)保責(zé)任，向污染亮出環(huán)保法的‘鋼牙利爪’。”