在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，要實(shí)質(zhì)性地改善我國生態(tài)環(huán)境，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，不僅僅要依靠更強(qiáng)有力的末端治理措施，還必須采用一系列金融激勵機(jī)制，引導(dǎo)資金從污染性行業(yè)逐步退出，更多地投向綠色、環(huán)保行業(yè)。從國際實(shí)踐看，特別是在綠色金融機(jī)制尚不健全的情況下，發(fā)揮政府引領(lǐng)作用是無可厚非的。PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)基礎(chǔ)上，不僅將綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展與金融投資目標(biāo)有效融合，有效引導(dǎo)私人投資綠色發(fā)展，而且也引入市場化機(jī)制和契約精神，有利于綠色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展獨(dú)具特色第一，PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金對綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著"雨露均撒，澤陂蒼生"的融資效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)基金是一種金融工具，本質(zhì)上要逐利。況且，國家發(fā)改委《產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法》規(guī)定，基金資產(chǎn)只要有60%投資于環(huán)保產(chǎn)業(yè)就符合環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金的要求。就算真正落實(shí)到環(huán)保產(chǎn)業(yè)上，基金也可以自由選擇投資對象，因此基金必然偏重投資于綠色產(chǎn)業(yè)中能夠獲取高利潤的項(xiàng)目。但從政府角度而言，大部分關(guān)鍵環(huán)境問題，還無法用高利潤市場項(xiàng)目解決，更多項(xiàng)目仍處于低利潤、無利潤狀態(tài)。隨著環(huán)境問題深入和復(fù)雜化，要處理的環(huán)境問題越來越多，低利潤項(xiàng)目也越來越多，需要財(cái)政資金支持力度更大。因此，從某種程度上看，綠色基金還停留在"器"的工具層面，而非"道"的價值層面。與一般產(chǎn)業(yè)基金不同，PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金不僅發(fā)揮著項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的融資平臺作用，也承接了PPP模式的所有核心特征：一是不只是做項(xiàng)目融資，也涉及項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營;二是不只是承擔(dān)高利潤項(xiàng)目，也捆綁一定的中低利潤項(xiàng)目。這種打包經(jīng)營融資方式，打破了基金不參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的慣例，同時疊加不同層次利潤，對沖了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，降低了整個項(xiàng)目融資成本。
第二，PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金充分調(diào)動企業(yè)主觀能動性和創(chuàng)造性。在PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金中，積極引入市場化機(jī)制，增強(qiáng)項(xiàng)目自身造血功能。政府可以將對環(huán)境目標(biāo)的考核作為合同考核內(nèi)容，要求環(huán)保企業(yè)必須達(dá)到考核的環(huán)境指標(biāo)。在這種情況下，環(huán)保企業(yè)可參與為達(dá)到該環(huán)境目標(biāo)的項(xiàng)目群和產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)計(jì)，通過各種產(chǎn)業(yè)鏈的互補(bǔ)和延伸設(shè)計(jì)，降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)。也就是說，PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金滿足"誰投資、誰受益"的原則，完全迎合了環(huán)保企業(yè)一體化經(jīng)營發(fā)展趨勢。與被動接受某種環(huán)境項(xiàng)目相比，環(huán)保企業(yè)可以發(fā)揮更大的主觀能動性，選擇達(dá)到環(huán)?？己四繕?biāo)的最低成本和最高贏利模式，政府只需嚴(yán)格把關(guān)環(huán)境目標(biāo)考核，這在一定程度上擴(kuò)大了環(huán)保企業(yè)可能贏利的空間，打破了中低利潤環(huán)保項(xiàng)目融資無人問津的尷尬局面。
第三，PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金放大國家財(cái)政撬動社會資本的杠桿效應(yīng)。財(cái)政補(bǔ)貼和貼息是支持中低利潤甚至無利潤環(huán)保項(xiàng)目的重要手段。但如果全部依賴財(cái)政補(bǔ)貼或貼息來解決，財(cái)政壓力勢必太重也不切實(shí)際。如何使低利潤的環(huán)保項(xiàng)目得獲社會資本支持是綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個瓶頸問題。財(cái)政資金參與的PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金加大財(cái)政引導(dǎo)社會資本投向中低利潤甚至無利潤的環(huán)保項(xiàng)目的力度。由于其合同規(guī)定項(xiàng)目企業(yè)不能只挑揀高利潤，必須接受環(huán)境目標(biāo)，以及為達(dá)到該環(huán)境目標(biāo)所必須實(shí)施的所有項(xiàng)目(含中低利潤項(xiàng)目和無利潤項(xiàng)目)。首先，這樣可以避免資金籌集和使用之間的期限錯配。由于PPP項(xiàng)目期限長，即便是政府需要給予盈利能力欠佳的綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)營方補(bǔ)貼，也會通過持續(xù)購買服務(wù)的方式，將財(cái)政支出責(zé)任平滑到10?20年甚至更久期限內(nèi)，可憑借較少的財(cái)政資金撬動巨大的民間投資。其次，從改善投融資體制看，這也提高了財(cái)政杠桿效率。PPP由于引入了市場機(jī)制，前期需要經(jīng)過"物有所值"(Value for Money)評價體系的考量確認(rèn)，另外，運(yùn)營過程中的激勵還能促使運(yùn)營者提高效益。
第四，PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金保障綠色融資可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)實(shí)中，無論是財(cái)政貼息、信用擔(dān)保，還是引導(dǎo)基金，一旦有政府財(cái)政介入，"風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)"是否還能得到有力的踐行往往引起人們廣泛的質(zhì)疑。除了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的可持續(xù)性值得關(guān)注外，經(jīng)濟(jì)周期也會影響綠色項(xiàng)目融資是否得以持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)景氣時，支持綠色發(fā)展有足夠的財(cái)政空間，不少企業(yè)也愿意貼上"綠色標(biāo)簽"，承擔(dān)更多社會責(zé)任;經(jīng)濟(jì)蕭條時，政府有經(jīng)濟(jì)下行壓力，需要更多發(fā)揮財(cái)政支出的作用達(dá)到"立竿見影"的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，企業(yè)盈利空間也自然縮小，也無更多熱情、更充裕資金投向綠色發(fā)展。這種"過山車"式的融資不利于綠色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，更不能保證綠色融資機(jī)制的可持續(xù)性。對此，PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金的"契約精神"值得推廣。在PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金中，隨著第三方治理和環(huán)境合同績效管理的推行，出資的政府會與一個特殊目的載體(SPV)完成簽約。SPV包含投資、管理、建設(shè)、運(yùn)營到維護(hù)的完整體系，實(shí)現(xiàn)政府資本和社會資本的融合，不受經(jīng)濟(jì)周期和其他未來不確定沖擊的影響，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享，有力地保障綠色融資可持續(xù)性。
發(fā)展PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金正當(dāng)其時首先，發(fā)展PPP模式的環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金已具有政策窗口期。綠色化從過去常規(guī)的環(huán)境治理手段已提升到國家治理的高度。目前，中共中央政治局審議通過的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》首次明確提出，"協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、衣業(yè)現(xiàn)代化和綠色化"。將"綠色化"同"新四化"并列，五者之間相輔相成，但同時綠色化又對"新四化"具有引領(lǐng)作用，決定著其他四化的發(fā)展方向和目標(biāo)。因此，在新常態(tài)下推動經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的過程中，發(fā)展綠色金融已成為一項(xiàng)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、前瞻性工作，意義深遠(yuǎn)。但由于金融機(jī)構(gòu)出于生存與市場競爭的需要，通常都會偏重高利潤項(xiàng)目投資，政府財(cái)政引領(lǐng)作用或不可缺。已出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》明確指出，鼓勵多渠道建立節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，拓寬節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資渠道，建立節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金。
PPP是另一個我國政府極力推動的融資模式。2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，特別提出要在節(jié)能減排等生態(tài)環(huán)境保護(hù)十三大領(lǐng)域積極推廣PPP模式，并將推廣PPP模式列為"雙引擎"之一。但是，中國當(dāng)前PPP模式主要應(yīng)用于污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠等綠色項(xiàng)目層面，真正推廣到中低利潤甚至無利潤的綠色項(xiàng)目還是少之又少。
其次，發(fā)展PPP模式的環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金已具有潛在市場。從融資需求端來看，綠色產(chǎn)業(yè)未來仍具有潛在的融資缺口待彌補(bǔ)。國際上，中國在碳減排及改善能源結(jié)構(gòu)等方面作出了負(fù)責(zé)任的承諾。在2009年底的哥本哈根會議上，中國提出在2020年底把碳排放強(qiáng)度減少40%?45%，把清潔能源的比例提高到15%。據(jù)初步測算，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，從2015年到2020年期間，中國每年需要至少2萬億元人民幣的資金投入。據(jù)測算，我國綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總投入將占到財(cái)政收入的10%?15%，大大超出了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力。僅以《大氣污染防治行動計(jì)劃》為例，中央財(cái)政在大氣污染治理上的投入在2013年和2014年分別約為50億元和100億元，未來三年加起來共計(jì)約500億元，與投資需求1.7萬億元的差距非常之大。出臺的《水污染防治行動計(jì)劃》和《土壤污染防治行動計(jì)劃》，以及能源節(jié)約和清潔能源建設(shè)，初步計(jì)算總投資至少也需要數(shù)萬億元，同樣面臨著政府財(cái)力不足的情況。毋庸置疑，PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展具有潛在市場。
推進(jìn)PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展建議積極推廣PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金。PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，在國外已經(jīng)運(yùn)用，但在我國還在試階點(diǎn)段，主要運(yùn)用于生態(tài)城建設(shè)或者流域保護(hù)。未來，政府應(yīng)當(dāng)有意識地逐步轉(zhuǎn)向更多利用市場機(jī)制，通過召開PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金的推介會以及業(yè)務(wù)培訓(xùn)班等方式，確保綠色產(chǎn)業(yè)基金在體現(xiàn)政府意圖的同時，堅(jiān)持按市場機(jī)制運(yùn)作，落實(shí)扶持措施，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和投資者支持綠色投資和綠色金融，帶動企業(yè)向新能源、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)投的積極性。大力推動PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金簽約落地，對PPP模式綠色產(chǎn)業(yè)基金實(shí)施動態(tài)實(shí)時管理，積極發(fā)揮政府在資金籌集和投向等方面的政策引導(dǎo)作用，著力為綠色金融創(chuàng)造一個良好的發(fā)展環(huán)境。
建立健全現(xiàn)行法律法規(guī)體系。PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金往往涉及整個流域或者整個區(qū)域，地域面廣，涉及的行業(yè)眾多，這就使合同管理面臨更為復(fù)雜的法律關(guān)系。怎樣簽訂有嚴(yán)格法律效力的合同，明確政府和SPV之間的責(zé)權(quán)利，都十分重要。為規(guī)范和扶持這種特殊形態(tài)的PPP模式，建議政府相關(guān)部門出臺有關(guān)規(guī)范PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的法律法規(guī)、專門的政策和操作指南，構(gòu)建公私部門之間科學(xué)合理的協(xié)同合作與收益成本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，以及程序嚴(yán)密、運(yùn)行規(guī)范的政府監(jiān)管機(jī)制，以規(guī)范和理清責(zé)權(quán)利，減少糾紛。
加快專業(yè)化人才培育步伐。專業(yè)化人才隊(duì)伍是PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展壯大的核心保障，更是PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金能夠大范圍推廣的重要保障。因此，政府要明確PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展中的職業(yè)發(fā)展路徑，加強(qiáng)PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金的職業(yè)教育培訓(xùn)，加快對PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金相關(guān)專業(yè)化人才的培育步伐，提升從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平。
建立公益性環(huán)境成本評估數(shù)據(jù)庫。在基金融資中，擔(dān)保是關(guān)鍵。作為PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，其最大的產(chǎn)出是生態(tài)資源產(chǎn)品。例如，流域水資源保護(hù)，其最大產(chǎn)出就是流域純凈的水資源，是生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品。這些生態(tài)資源產(chǎn)品是否可以通過市場化方式獲得價值評估，是否可以將生態(tài)資源產(chǎn)品作為抵押用于發(fā)行債券或者獲得銀行貸款，這些都需要政府進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境資源的定價及其市場價值化、貨幣化、金融化。(完)
