自從2013年11月十八屆三中全會落實“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”以來，PPP模式就成為社會關(guān)注的焦點和熱門話題。業(yè)界普遍關(guān)注的是，在垃圾處理領(lǐng)域，焚燒和餐廚垃圾處理都已采用了PPP模式，那么作為城市生態(tài)文明建設(shè)主題之一的垃圾分類，該如何切入PPP模式?
“PPP模式發(fā)源于英國，后來被廣泛應用于全球的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共管理領(lǐng)域。”環(huán)保組織宜居廣州總干事巴索風云告訴記者，狹義的PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，需要財政資金參與投資并有清晰的責任與權(quán)利的約定。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，既包括帶有融資功能的BOT(建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)、TOT(移交—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)、股權(quán)合作等，也包括不帶有融資功能的DBO(設(shè)計—建設(shè)—運營)、委托運營等多種模式。“也可以說是以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到‘多贏’的結(jié)果。”
巴索風云
借鑒國外PPP模式發(fā)展經(jīng)驗，我國還需完善相關(guān)的法律政策、建立政府的PPP機構(gòu)和民間協(xié)會、發(fā)展市場的配套服務(wù)和專業(yè)人才的培養(yǎng)。有沒有‘PPP思維’是推進公用事業(yè)項目成敗的關(guān)鍵因素。政府的作用是引導社會資本投向，在此基礎(chǔ)上充分尊重市場規(guī)律，尊重民間智慧和合作方利益。只有建立起真正的‘PPP思維’，才能激發(fā)社會智慧、社會力量，有效解決涉及公共利益的諸多問題。”
在巴索風云看來，PPP模式主要有以下幾個優(yōu)點，分別是：
降低政府額外費用
轉(zhuǎn)換政府職能
減輕財政負擔
多元化投資模式
政府部門和民間資本互補
風險分散
應用廣泛
有形之手攜無形之手
貴州高遠收廢網(wǎng)總經(jīng)理蘭亞軍表示，過去多年實踐證明，垃圾分類完全靠政府，政府失靈;完全靠市場，市場失效。“國外的經(jīng)驗表明，垃圾分類產(chǎn)業(yè)運作的最好方式就是PPP模式并進行特許經(jīng)營，打造從分類投放→分類收集→分類運輸→分類處理利用等整個‘產(chǎn)業(yè)鏈’模式，整個產(chǎn)業(yè)鏈才能贏利，垃圾分類才能可持續(xù)進行。”
蘭亞軍介紹，高遠收廢網(wǎng)于2012年5月正式開始在貴陽市烏當區(qū)進行垃圾分類試點，先后試驗了會員制、條形碼、有償回收、再生銀行、電子商務(wù)等多種創(chuàng)新運行模式。截至2015年11月20日，共有11個小區(qū)開展垃圾分類試點工作，共5226戶，已有2861戶居民自愿成為會員，會員比例為54.75%，日常參加交投的人數(shù)比例在20%左右。
“垃圾分類產(chǎn)業(yè)講的是規(guī)模效益，參加的居民越多效益越好，實驗數(shù)據(jù)表明，達到10000戶且各鏈條都運行正常時，公司可達到盈虧平衡，推行PPP模式的時機就成熟了。”蘭亞軍表示，目前，公司已與烏當區(qū)政府展開了PPP模式談判，PPP參股經(jīng)營模式，成立項目公司。
根據(jù)PPP項目協(xié)議，以確定政府與企業(yè)的權(quán)利、義務(wù)和責任。政府部門負責制定相關(guān)標準，根據(jù)作業(yè)情況、作業(yè)質(zhì)量撥付服務(wù)費用。項目公司在政府部門的監(jiān)督下，按照投標承諾及相關(guān)質(zhì)量標準完成環(huán)境衛(wèi)生保障工作，按照服務(wù)質(zhì)量獲得服務(wù)費用，從而實現(xiàn)了政府和企業(yè)各司其職的良好工作格局。
現(xiàn)有BOT模式的警示
“雖然近年來國家一直大力推廣PPP模式，但是項目的落實情況一直未能達到預期。”長期研究及運營PPP項目的深圳CG資本董事長張鵬表示，“通過已經(jīng)采用過PPP模式的垃圾焚燒和餐廚垃圾處理，就不難發(fā)現(xiàn)個中問題。”
比如在BOT項目中，個別地方政府過于看重獲得較低的垃圾焚燒處理支付價格，據(jù)E20的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，特許經(jīng)營項目的垃圾焚燒處理費每噸平均在60～80元，而政府自建項目的垃圾焚燒處理費卻平均在120～150元，低價帶來低質(zhì)的風險;在某些BOT項目中，存在由于低價壓力或者競爭不充分選擇的不良投資商帶來運行不暢或者環(huán)保排放不達標的情況。
張鵬認為，在垃圾焚燒領(lǐng)域的BOT項目，商務(wù)模式雖然成熟，但在政府信用和監(jiān)管等方面還存在需要完善的空間。同時，模仿其模式建設(shè)的餐廚處置廠BOT項目，目前都或多或少碰到運營困難的問題，成功運營的并不是太多。
“最有意義也是最困難的是垃圾收運、垃圾分類和有機垃圾收集這三個方面的PPP改革，需要更復雜的結(jié)構(gòu)，更合理的商業(yè)模式設(shè)計，還有更成熟的產(chǎn)業(yè)主體的參與。”張鵬表示，下一步深圳如果推行垃圾分類PPP模式，必須吸取焚燒和餐廚處理BOT的前車之鑒。
構(gòu)想
行業(yè)標準+商業(yè)模式=成熟PPP模式
“餐廚處理模仿的是垃圾焚燒的BOT模式，可以肯定的是，下一步生活垃圾分類切入PPP運行不可能不對前兩者BOT模式和經(jīng)驗視而不見。”CG資本董事長張鵬認為，“垃圾焚燒和餐廚處理推進PPP遇到的問題，垃圾分類也無法回避，但如果垃圾分類能以前二者為鑒，則可能避免被同一道坎絆倒，達到事半功倍。”
焚燒和餐廚涉及的諸多問題中，政府補貼支付的及時性問題能否解決，某種程度上決定了PPP最終的成敗。而由此引發(fā)的經(jīng)費問題，也成為整個運行模式中需要落實的保障性措施。再如建立公平公開的競爭環(huán)境，政府通過政策、經(jīng)濟等手段的引導，實現(xiàn)在特許經(jīng)營招商階段的公平公開競爭，推動形成優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境。而焚燒行業(yè)存在的低價惡性競爭、低標準運營及鄰避問題等，皆因監(jiān)督機制缺失所致。
“而上述種種問題，說到底就是行業(yè)標準欠缺，而標準的另一面其實就是市場游戲規(guī)則。在行業(yè)標準制定上，必須發(fā)揮政府的主導作用，這就是我們常說的‘看得見的那只手’。”張鵬表示，如果說政府制定科學的行業(yè)標準是PPP模式運行的前提，那么，由市場無形之手形成的成熟商業(yè)模式，則是PPP模式運行的保障。“成熟的商業(yè)模式，就是成熟的技術(shù)工藝+成本可控的運營模式+有市場價值的產(chǎn)品+可靠的市場入口，最終形成企業(yè)自我造血功能和可持續(xù)發(fā)展能力。”
在深圳建一座500噸的餐廚處理廠，產(chǎn)業(yè)資本介入就可輕松搞定。但假如在全國建數(shù)十座同規(guī)格的餐廚處理廠，那產(chǎn)業(yè)資本就會力不從心，只有金融資本才具備這種能力。
“而金融資本介入垃圾分類行業(yè)的前提，就是看到了成熟的商業(yè)模式。”張鵬表示，因此，行業(yè)標準+商業(yè)模式=成熟PPP模式。
行動
政府、企業(yè)和公眾應各司其職
深圳市生活垃圾分類管理事務(wù)中心副主任王芙蓉表示，在實際工作中，大家對生活垃圾減量和分類工作仍存在不少認識上的誤區(qū)。誤區(qū)之一，就是把生活垃圾減量和分類工作當成是政府必須提供的“公共產(chǎn)品”，認為這更多是政府部門的事，過度依賴政府的投入。實際上，生活垃圾減量和分類需要政府、企業(yè)、個人在明晰各自責任的前提下，共同努力，才能成功。從這個意義上講，有效的生活垃圾減量和分類工作適合也最需要采取PPP模式。只不過，這里的PPP不是指狹義上基于資金來源時講的政府建設(shè)運營市政公用基礎(chǔ)設(shè)施時的PPP模式，而是政府、企業(yè)、個人共同分擔責任的PPP模式。
政府、企業(yè)和社會公眾三者應該各司其職，才能實現(xiàn)生活垃圾治理的減量化、無害化和資源化。
政府的責任主要是營造良好的推進生活垃圾減量和分類工作的政策環(huán)境。企業(yè)的職責主要在于：產(chǎn)品制造企業(yè)在產(chǎn)品設(shè)計之初就承擔起垃圾量的減少以及有利于再利用和資源回收的責任;商品銷售企業(yè)就承擔起商品流通領(lǐng)域減少包裝物以及廢舊商品回收的責任。至于社會公眾的職責，在消費環(huán)節(jié)要通過養(yǎng)成優(yōu)先購買再生利用商品等綠色消費習慣，履行減少生活垃圾產(chǎn)生量的責任。實踐生活垃圾分類與指定地點投放。按照生態(tài)補償制度，承擔排放垃圾的費用。
