美國國土面積962萬平方公里，現(xiàn)有耕地1.77億公頃。美國是一個(gè)從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展起來的國家，19世紀(jì)初期農(nóng)村人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)95%以上。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及高速公路網(wǎng)的建設(shè)，特別是隨著19世紀(jì)中葉工業(yè)革命的開始，農(nóng)村人口迅速向工礦業(yè)基地集中，農(nóng)村城市化步伐加快。到1955年全國城市人口的比重達(dá)到64%，1970年提高到74%，1990年以后城市化水平基本穩(wěn)定在78%左右。

在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化的過程中，美國不惜占用大量耕地進(jìn)行城市建設(shè)，從而導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地大量減少，自然風(fēng)景和野生資源遭到破壞，糧食等農(nóng)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)能力降低，城市附近的開闊空間、生物多樣性和公共健康等多方面均受到不同程度影響，人均耕地從城市化發(fā)展高潮的20世紀(jì)初期的1.13公頃以上下降到目前的0.59公頃。為此，從聯(lián)邦到州政府、地方政府設(shè)計(jì)了一系列政策和機(jī)制，以保護(hù)美國耕地資源。

美國耕地保護(hù)政策和機(jī)制

(一)美國的土地管理體系

在美國，由內(nèi)政部代表美國聯(lián)邦政府管理土地，負(fù)責(zé)保護(hù)和管理美國的自然資源，包括：土地資源、礦產(chǎn)資源、能源、森林資源、水資源、野生動物資源等，還賦有管理國家文化、遺產(chǎn)資源等職能。內(nèi)政部下設(shè)土地管理局、礦產(chǎn)管理局、復(fù)墾局、地質(zhì)調(diào)查局、地表采礦辦公室、國家公園管理局、魚類和野生動物管理局和印第安人事務(wù)局等。并在全國各地設(shè)立土地管理派出機(jī)構(gòu)。

美國內(nèi)政部負(fù)責(zé)管理聯(lián)邦政府的土地及其地下礦產(chǎn)資源，主要包括國家公園(主要分布于西部山區(qū)，如黃石國家公園、大峽谷國家公園、奧林匹克國家公園)、國家紀(jì)念物、歷史古跡、自然保護(hù)區(qū)和聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)及派駐各州、郡、市機(jī)構(gòu)的土地、軍事用地等。美國聯(lián)邦政府的國有土地包括地下礦產(chǎn)資源、水資源的出售、租賃的收入，是僅次于稅收的第二大財(cái)政來源。

美國州政府的自然資源部負(fù)責(zé)開發(fā)、復(fù)墾礦業(yè)造成的土地退化，保護(hù)和管理本州政府的土地資源、礦產(chǎn)資源、能源、森林資源、水資源、野生動物資源等自然資源和文化資源，主要管理包括州立公園、水資源保護(hù)區(qū)、水庫附近地區(qū)，還有特殊景觀地區(qū)和州政府機(jī)關(guān)及派駐郡、市機(jī)構(gòu)的土地。城市政府的土地主要是道路、公園、公立學(xué)校、博物館、公共圖書館等公益用地和市政府機(jī)關(guān)的土地。

可見，美國土地管理機(jī)構(gòu)設(shè)置較為復(fù)雜，且沒有統(tǒng)一的部門設(shè)置，按照美國憲法將土地使用的管理權(quán)賦予各州, 州又下放給地方政府, 在地方利益的驅(qū)使下，難免造成破壞性的土地開發(fā)，對于實(shí)現(xiàn)國家和州的目標(biāo)存在一定的沖突。相比較而言，我國的國土資源集中由國土資源管理部門統(tǒng)一歸口管理，主體較為清晰，責(zé)任較為明確。

(二)美國耕地保護(hù)法律制度

針對美國耕地保護(hù)存在的嚴(yán)峻形式，20世紀(jì)30年代，美國政府就制定了《水土保持和國土資源配給法》，以此開始了對全國優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)。1955年，美國政府設(shè)立了土地利用委員會，其職能就是致力于依靠綜合政策和法律，來保持優(yōu)質(zhì)耕地的數(shù)量及其應(yīng)有的價(jià)值。1966年，美國出臺了《優(yōu)質(zhì)耕地牧地及林地保護(hù)法》，包含了五項(xiàng)有關(guān)優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)的重要政策：一是在城市擴(kuò)展中，必須保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地;二是統(tǒng)籌評估和安排每個(gè)主要城市的建設(shè)用地規(guī)模，確保優(yōu)質(zhì)耕地、放牧地及林地的基本擁有數(shù)量;三是強(qiáng)調(diào)儲備國家耕地、牧地及林地的必要性，并且提出了儲備總量的基本規(guī)模;四是聯(lián)邦政府與各州地方政府共同確定耕地的適當(dāng)使用數(shù)量，堅(jiān)決阻止不受限制地占用耕地;五是美國政府各部門在制訂城市各種功能的發(fā)展計(jì)劃時(shí)，必須充分考慮優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)規(guī)劃，不能為單純追求城市的規(guī)模和功能而超規(guī)劃隨意占用耕地等。

同時(shí)，美國政府一直高度關(guān)注優(yōu)質(zhì)耕地向經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。進(jìn)入1980年以后，美國政府制定了《耕地保護(hù)政策法》，決定對納入保護(hù)計(jì)劃耕地的所有者給予補(bǔ)貼。農(nóng)場主可根據(jù)市場情況，決定將部分符合耕作條件的土地作為保護(hù)地而獲得備用地保護(hù)計(jì)劃的補(bǔ)貼。1996年又通過《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革法》，其重要內(nèi)容之一是修訂有關(guān)環(huán)境和耕地保護(hù)條款，使可耕地利用計(jì)劃適應(yīng)市場的變化。在新農(nóng)業(yè)法支持下，農(nóng)場主可根據(jù)市場情況，決定將部分符合耕作條件的土地，作為保護(hù)地而獲得政府保護(hù)補(bǔ)貼。與聯(lián)邦政府相比，各州政府及地方政府的耕地保護(hù)行為更加具體、詳細(xì)，許多州制定了耕地使用價(jià)值稅法、農(nóng)用土地精細(xì)安排法、城市公園用地法等地方法規(guī)，以此來保護(hù)本州的優(yōu)質(zhì)耕地不被占用。比如加州政府在1965年制訂《加州土地保護(hù)法案(威廉遜法案)》。俄勒岡州1973年成立土地保護(hù)與發(fā)展委員會，明確在城市增長邊界內(nèi)的土地在一定時(shí)期內(nèi)才可作為城市發(fā)展用地。

可見，在美國不僅有遵循先例的判例法，而且通過成文法典來保護(hù)寶貴的耕地資源，法律對于美國耕地保護(hù)起到重要保障作用。

(三)美國耕地保護(hù)機(jī)制

盡管美國耕地保護(hù)政策紛繁復(fù)雜，在各州的實(shí)施也不盡相同，最為普遍實(shí)施的是區(qū)劃政策、土地開發(fā)權(quán)計(jì)劃、優(yōu)惠性稅收計(jì)劃和農(nóng)業(yè)補(bǔ)。由此可見，美國耕地保護(hù)通過激勵(lì)和強(qiáng)制兩種手段，但采取強(qiáng)制手段進(jìn)行“堵”的時(shí)候，同時(shí)留有“疏”的渠道，使得疏堵結(jié)合。

1、農(nóng)業(yè)區(qū)劃政策

區(qū)劃(zoning ordinance)作為法定的實(shí)施性規(guī)劃，是美國地方政府通過法律手段來規(guī)范土地利用和建設(shè)的一種規(guī)劃管理方法。土地利用性質(zhì)的分類是區(qū)劃的核心。農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃政策的中心內(nèi)容，是對每個(gè)新建或者將要進(jìn)行擴(kuò)張的城市周圍的土地質(zhì)量進(jìn)行適宜性評價(jià)，將優(yōu)質(zhì)及較好的耕地劃分出來，利用聯(lián)邦政府或州政府的警察權(quán)來嚴(yán)格控制土地用途，以防止耕地在城市建設(shè)中通過高價(jià)格向非農(nóng)用途轉(zhuǎn)移。這是美國采用最廣泛、最普遍，也是最早的政策工具。早在1950 年前后，全美就有25個(gè)州施行了農(nóng)業(yè)區(qū)劃政策，“二戰(zhàn)”后推廣更快，尤以加州和威斯康星州最有名。區(qū)劃與其他指導(dǎo)性措施，如土地分割控制法令相結(jié)合，對實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)，特別是對美國的城鄉(xiāng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)交錯(cuò)區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)，做出了顯著貢獻(xiàn)。

政府通過立法或依靠行政權(quán)力，通過劃定城市發(fā)展邊界、城市建設(shè)區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)的方式，強(qiáng)制農(nóng)業(yè)區(qū)的耕地不準(zhǔn)用于非農(nóng)業(yè)用途，從而達(dá)到保護(hù)耕地的目的。區(qū)劃控制的具體實(shí)施有三種方式：一是地方政府在規(guī)劃條例中劃定農(nóng)業(yè)區(qū)和城市建設(shè)區(qū), 農(nóng)業(yè)區(qū)的劃定一般要參考農(nóng)地的區(qū)位、水資源狀況和生產(chǎn)潛力, 農(nóng)業(yè)區(qū)內(nèi)的農(nóng)地必須保持農(nóng)業(yè)用途, 一切建設(shè)活動將受到政府的嚴(yán)格限制, 并在編制總體規(guī)劃時(shí), 注意避免基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用農(nóng)地;二是一些州政府通過法律劃定城市的發(fā)展邊界, 禁止城市建設(shè)超出法定的邊界, 間接保護(hù)了城市發(fā)展邊界外的農(nóng)地;三是一些州政府通過農(nóng)業(yè)區(qū)域法, 將大量連片的優(yōu)質(zhì)農(nóng)地(包括基本農(nóng)地和特產(chǎn)農(nóng)地) 依法劃定為農(nóng)業(yè)區(qū)域, 區(qū)域內(nèi)的所有農(nóng)地只能用于農(nóng)業(yè)用途，并給予農(nóng)業(yè)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各種政策優(yōu)惠，保護(hù)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性, 而且防止城市發(fā)展將農(nóng)業(yè)區(qū)域兼并，從而達(dá)到保護(hù)農(nóng)地的目的。

規(guī)劃控制對政府而言最大的好處就是成本低，操作簡單。但是實(shí)踐中，規(guī)劃控制用于保護(hù)農(nóng)地的作用有一定局限，主要原因是其穩(wěn)定性一般。一方面政府可能受到政治利益或經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動而合法地改變規(guī)劃，這種情況在政府換屆時(shí)經(jīng)常發(fā)生;另一方面是農(nóng)地所有者保留農(nóng)地的機(jī)會成本沒有得到充分補(bǔ)償情況下，他們有強(qiáng)烈的愿望改變規(guī)劃，并通過政治程序成為現(xiàn)實(shí)。

2、土地開發(fā)權(quán)計(jì)劃

按照美國財(cái)產(chǎn)法規(guī)定，在農(nóng)地上設(shè)定限制其用于非農(nóng)業(yè)用途的他項(xiàng)權(quán), 即把農(nóng)地所固有的開發(fā)權(quán)依法通過不同的方式一次性轉(zhuǎn)讓給他人, 使農(nóng)地永遠(yuǎn)失去用作城市建設(shè)的開發(fā)權(quán),但失去開發(fā)權(quán)的農(nóng)地仍然可以買賣。

這種農(nóng)地保護(hù)手段主要有兩種操作方式：一是購買開發(fā)權(quán), 早期是由地方政府對其認(rèn)為需要保護(hù)的農(nóng)地的開發(fā)權(quán)進(jìn)行購買, 資金主要來源于地方稅收或者發(fā)行債券, 但都必須經(jīng)市民投票通過。后來出現(xiàn)許多非盈利的私人結(jié)構(gòu),諸如美國耕地基金和成千上萬的農(nóng)場協(xié)會、農(nóng)地保護(hù)協(xié)會以及農(nóng)地基金等, 他們依靠政府資助和社會捐獻(xiàn)的資金, 成為購買開發(fā)權(quán)的主體。有些地方政府還規(guī)定占用農(nóng)地進(jìn)行建設(shè)的開發(fā)商, 必須購買相同面積農(nóng)地的開發(fā)權(quán)。無論是政府還是其他組織, 開發(fā)權(quán)購買的價(jià)格都根據(jù)農(nóng)地用作城市建設(shè)用途的價(jià)值與保留農(nóng)業(yè)用途的價(jià)值的差額來確定,當(dāng)然也可以由農(nóng)地所有者無償捐獻(xiàn);二是是轉(zhuǎn)移開發(fā)權(quán), 在購買開發(fā)權(quán)的基礎(chǔ)上, 有些地方政府(甚至州政府和聯(lián)邦政府) 將城市建設(shè)和農(nóng)地保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來, 在城市規(guī)劃中采用集中建設(shè)、成片開發(fā)的方式，并對建設(shè)密度、容積率等留有余地, 開發(fā)商可以通過購買農(nóng)地所有者、政府或其他組織擁有的開發(fā)權(quán), 取得在城市中建設(shè)更多建筑面積的許可,即通過提高城市的建設(shè)密度、容積率的方式保護(hù)城市外圍的農(nóng)地。通過設(shè)定他項(xiàng)權(quán)，理論上可以永久保留農(nóng)地用作農(nóng)業(yè)用途。

通過設(shè)定他項(xiàng)權(quán)，一方面農(nóng)地所有者的經(jīng)濟(jì)利益得到保障, 吸引越來越多農(nóng)地參與, 農(nóng)地所有者還可以因?yàn)槌鍪刍蚓璜I(xiàn)開發(fā)權(quán)取得低稅或退稅的好處, 另一方面政府可以保護(hù)更多的農(nóng)地, 提高城市的生活質(zhì)量而獲得更大的發(fā)展，并通過集中建設(shè)提高基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率。3、優(yōu)惠性稅收和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼計(jì)劃

稅收優(yōu)惠措施主要包括對農(nóng)地農(nóng)用進(jìn)行退稅、減稅等優(yōu)惠, 美國許多州都實(shí)施這種農(nóng)地保護(hù)手段。例如，1965年美國加州的“威廉遜法”(加州土地保護(hù)法)，設(shè)計(jì)了利用稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)農(nóng)民保護(hù)耕地的條款。根據(jù)法律，郡可以按照耕地現(xiàn)狀評估的價(jià)值征收不動產(chǎn)稅，而不是按照耕地用作城市開發(fā)的投機(jī)價(jià)值征收不動產(chǎn)稅，州政府將支付郡政府由此損失的不動產(chǎn)稅收入。作為低稅賦的交換條件, 農(nóng)地的所有者必須承諾保持農(nóng)地用作農(nóng)業(yè)用途10 年, 雖然法律也允許農(nóng)地所有者可以在10 年內(nèi)改變承諾, 但必須退回所得的稅收優(yōu)惠。加州大約有1500 萬英畝的農(nóng)地曾經(jīng)參加這個(gè)計(jì)劃。但是這種手段似乎不是非常有效地保護(hù)農(nóng)地, 一方面州政府的支付并不能完全彌補(bǔ)郡政府在不動產(chǎn)稅收上的損失;另一方面農(nóng)地所有者還是愿意把土地賣給出價(jià)高出土地價(jià)值許多的開發(fā)商。所以大部分農(nóng)地所有者一直在利用這個(gè)法律帶來的好處, 到他們認(rèn)為是時(shí)候賣給開發(fā)商了, 他們就退出這個(gè)計(jì)劃。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是促使農(nóng)民保護(hù)耕地最直接的一種方式，通過現(xiàn)金補(bǔ)貼來直接增加農(nóng)民收入，鼓勵(lì)農(nóng)民休耕、輪種或加大對農(nóng)地投入，提高農(nóng)地質(zhì)量。美國實(shí)行了農(nóng)業(yè)直接收入補(bǔ)貼制度，如1985年美國依據(jù)《土壤保護(hù)法》，對占全美耕地24%的“易發(fā)生水土流失地”實(shí)行10-15年休耕，休耕還林、還草的農(nóng)戶可從政府拿到補(bǔ)助金。

4、其他相關(guān)措施

(1)實(shí)行分類管理

加強(qiáng)土地調(diào)查和耕地的定級分類，通過調(diào)查和分級，一方面可以重點(diǎn)保護(hù)生產(chǎn)力高的耕地;另一方面可以有針對性的對中低產(chǎn)田進(jìn)行改造，提高耕地的生產(chǎn)力。通過將農(nóng)地劃分為不同的等級進(jìn)行差別化管理，保證了不同級別農(nóng)地用途的管制。美國將全國農(nóng)地劃分為四大類：一是基本農(nóng)地，最適于生產(chǎn)糧食、飼草、纖維和油料作物的土地，禁止改變用途;二是特種農(nóng)地，生產(chǎn)特定的高價(jià)值糧食、纖維和特種作物的土地，禁止改變用途;三是州重要農(nóng)地，各州的一些不具基本農(nóng)地條件而又重要的農(nóng)地，可有條件改變用途;四是地方重要農(nóng)地，有很好的利用和環(huán)境效益，并被鼓勵(lì)繼續(xù)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他土地，可以改變或有條件改變用途。

(2)加強(qiáng)教育宣傳

美國的耕地保護(hù)宣傳做的比較好。美國農(nóng)業(yè)部通過現(xiàn)有的一些機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)組織、設(shè)計(jì)并實(shí)施了一系列教育計(jì)劃。通過信息媒體、學(xué)校和聯(lián)邦其它機(jī)構(gòu)讓大家了解耕地資源信息以及耕地保護(hù)對整個(gè)國家的可持續(xù)發(fā)展所具有的重要意義。農(nóng)業(yè)部還指定一個(gè)或多個(gè)農(nóng)地信息中心作為出借或出售政府出版物的地點(diǎn)，以便讓大家及時(shí)了解有關(guān)農(nóng)地爭端、政策、計(jì)劃、技術(shù)更新方面的消息和當(dāng)?shù)鼗蛑菡囊恍┨嶙h。

美國耕地保護(hù)制度的啟示

雖然美國與中國兩國實(shí)行的是不同的所有制，但由于美國耕地保護(hù)機(jī)制設(shè)計(jì)超越了所有制概念，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和規(guī)劃手段綜合推進(jìn)耕地保護(hù)，對于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的我國實(shí)行耕保有不少借鑒意義。

(一)強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)功能

美國土地資源管理大體經(jīng)歷了粗放管理、協(xié)調(diào)過渡和嚴(yán)格依法科學(xué)管理三個(gè)階段。現(xiàn)階段主要強(qiáng)調(diào)科學(xué)規(guī)劃、依法管理、合理有效開發(fā)利用國土資源，并強(qiáng)調(diào)人居環(huán)境和自然生態(tài)保護(hù)。雖然美國政府部門只擁有不到半數(shù)的土地所有權(quán)，但政府仍然擁有對私人土地使用進(jìn)行規(guī)劃和管理的權(quán)力，特別是為了公眾利益的需要，政府也可以征用收購私人的土地，前提是按該土地的市場價(jià)格給予合理的補(bǔ)償，或提供新的土地，政府要讓土地所有者的處境與征地前基本無差別。美國的實(shí)踐表明，規(guī)劃權(quán)的行使和私人合法權(quán)利的保護(hù)是并行不悖，因?yàn)槿魏螜?quán)利都是要受到制約的，不存在因規(guī)劃權(quán)的行使和私人合法財(cái)產(chǎn)的保護(hù)之間的矛盾。

美國耕地保護(hù)措施之一就是通過編制規(guī)劃，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)發(fā)展邊界，防止城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張。因此，必須科學(xué)制定規(guī)劃，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)對耕地的侵占，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的法律強(qiáng)制性和實(shí)施性，通過規(guī)劃限制城鎮(zhèn)的無序擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)建設(shè)對農(nóng)用地的占用，保護(hù)城鎮(zhèn)郊區(qū)高質(zhì)量的耕地資源;并通過土地利用規(guī)劃來調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立農(nóng)田保護(hù)區(qū)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的集中生產(chǎn)。

(二)完善政策法規(guī)

工業(yè)化、城市化過程一定程度上是建設(shè)用地?cái)D占農(nóng)業(yè)用地的過程，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都紛紛在立法上加大了農(nóng)地保護(hù)的力度，以保證國家的糧食安全和農(nóng)地的生態(tài)功能。美國在城市化加快時(shí)，在耕地保護(hù)上政府有形之手發(fā)揮作用主要是通過法律，美國從聯(lián)邦到州制定了一系列的法律法規(guī)，切實(shí)加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)，并對保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地的行為給予獎(jiǎng)勵(lì)，很好的保證了耕地資源。

目前我國有關(guān)耕地保護(hù)的制度有土地用途管制制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、耕地占補(bǔ)平衡制度、土地征用制度、土地稅費(fèi)制度、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制等，制度在數(shù)量上比較豐富，同時(shí)，各種制度出臺后在實(shí)施層面還是有待于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善，鑒于法律的滯后性，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適時(shí)評估和調(diào)整。

(三)把耕地保護(hù)與增加農(nóng)民收入有機(jī)結(jié)合

美國保護(hù)農(nóng)地的背景是農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)商品化、產(chǎn)業(yè)化程度高，農(nóng)民收入高，農(nóng)民積極保護(hù)農(nóng)地。借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，完善從2004年開始實(shí)施的農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策和2006年開始地糧食直補(bǔ)政策等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度。以收入的增加，充分發(fā)揮和調(diào)動農(nóng)民在耕地保護(hù)方面的積極性，不能只是為了保護(hù)而保護(hù)，要協(xié)調(diào)保護(hù)耕地與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的關(guān)系，確保“國家安全、地方發(fā)展和農(nóng)民增收”。否則即使保護(hù)了耕地，而農(nóng)民仍然未達(dá)到富裕狀態(tài)，這對全社會的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。

在耕地保護(hù)在政策設(shè)計(jì)上要有戰(zhàn)略高度和全局眼光，契合上海建設(shè)國際金融中心大勢，探索運(yùn)用資產(chǎn)和資本手段保護(hù)土地資源。因耕地保護(hù)同屬于發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移問題，按照各地區(qū)分解的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積，中央和市政府通過購買開發(fā)權(quán)的方式設(shè)定他項(xiàng)權(quán)。同時(shí)在城市規(guī)劃中對建設(shè)密度、容積率留有余地，采用開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的方式保護(hù)城市外圍的優(yōu)質(zhì)耕地。在具體路徑上，可以借鑒排碳權(quán)指標(biāo)交易的規(guī)則，由于數(shù)據(jù)的核實(shí)較為簡便，耕地保護(hù)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制創(chuàng)設(shè)比碳交易條件更具備基礎(chǔ)性條件。

(四)注重耕地的生態(tài)保護(hù)功能

重視耕地的非生產(chǎn)功能，提高全社會的耕地保護(hù)意識。耕地不只是給生產(chǎn)者帶來經(jīng)濟(jì)收益，更重要的是為全社會的穩(wěn)定及生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的效益，在清凈空氣、涵養(yǎng)水源、保護(hù)土壤、維護(hù)生物多樣性、優(yōu)美景觀等方面表現(xiàn)出強(qiáng)烈的外部性。國際經(jīng)驗(yàn)表明，人們對耕地非生產(chǎn)功能的需求是隨著生活水平的提高而快速提高，目前，我國人均生活水平整體上已進(jìn)入小康水平，公眾對耕地的非生產(chǎn)性功效需求正在不斷增強(qiáng)，這為提高全社會的耕地保護(hù)意識提供了一個(gè)很好的社會環(huán)境。因此，必須加強(qiáng)耕地的公共物品的宣傳，重視對耕地非生產(chǎn)性功效的研究，對耕地資源保護(hù)對全社會生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化作出的貢獻(xiàn)進(jìn)行定量化分析研究，以數(shù)據(jù)說話，增強(qiáng)全社會耕地保護(hù)的意識。歷史將會證明，耕地保護(hù)其除了起到保障糧食安全功能外，還將對保障上海生態(tài)安全將發(fā)揮不可替代的作用，對于城市的蔓延擴(kuò)張將產(chǎn)生強(qiáng)制制約作用。

(五)注重全社會參與

明晰的產(chǎn)權(quán)制度、嚴(yán)格的權(quán)限界定，是耕地保護(hù)政策制定的核心。世界各地的耕地保護(hù)政策之所以各不相同，一個(gè)重要的因素就是建立在不同的耕地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)理論之上的。我國的土地所有制決定了政府在土地管理和耕地保護(hù)方面的主導(dǎo)地位, 因此鑒于基層政府處在耕地保護(hù)的第一線，耕地保護(hù)要調(diào)動其積極性。雖然長遠(yuǎn)來看, 保護(hù)耕地可以取得明顯的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益, 但當(dāng)前我國的國情決定了保護(hù)耕地會讓地方付出近期的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。對于基層政府保護(hù)耕地的機(jī)會成本, 中央和省級政府要給予補(bǔ)償, 并要調(diào)動其積極性, 采取各種手段鼓勵(lì)基層政府自覺地保護(hù)耕地, 保證基層政府可以在保護(hù)耕地中得益, 無論是經(jīng)濟(jì)效益, 還是社會效益、生態(tài)效益;無論是整體利益, 還是個(gè)體利益。

同時(shí)，耕地保護(hù)可以成為政府的責(zé)任，卻不應(yīng)該全部成為政府的工作。農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織在耕地的眾多產(chǎn)權(quán)束中所占的地位，決定了農(nóng)戶個(gè)體和社會的耕地保護(hù)責(zé)任，如農(nóng)戶對耕地?fù)碛械臋?quán)限，決定了為公眾提供非生產(chǎn)功效的義務(wù)，從而決定了社會公眾對耕地保護(hù)應(yīng)給予的扶持力度。因此，除了政府、農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該在耕地保護(hù)中發(fā)揮更大作用外，無論在耕地保護(hù)的政策制定、規(guī)劃編制、宣傳教育、監(jiān)督檢查方面，都應(yīng)該讓廣大公眾積極參與，應(yīng)該創(chuàng)造條件讓大量的非盈利私人組織積極參與耕地保護(hù)，使得耕地保護(hù)觀念深入人心。