全國尺度上的“霾戰(zhàn)”已疾風(fēng)驟雨行進了21個月?？刂瓶偭哭D(zhuǎn)變?yōu)楦纳瀑|(zhì)量，從督企到督政，從環(huán)保部門孤掌難鳴到黨政一把手直接督辦，從案牘上的口號到考核里的一票否決，治霾已成為每一個官員不得不面對的中心工作。

  約談觸靈魂整改異常艱辛 全國尺度霾戰(zhàn)疾風(fēng)驟雨

自2013年9月國家發(fā)布“大氣十條”以來，這場全國尺度上的“霾戰(zhàn)”已疾風(fēng)驟雨行進了21個月。2015年，中國治霾攻堅戰(zhàn)進入中期評估期，前所未有的環(huán)保宣戰(zhàn)迎來了“期中考試”。這場“霾戰(zhàn)”已深刻改變了中國的政治生態(tài)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，關(guān)乎每一位地方主官的烏紗帽。從控制總量轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳瀑|(zhì)量，從督企到督政，從環(huán)保部門孤掌難鳴到黨政一把手直接督辦，從案牘上的口號到考核里的一票否決，治霾已成為每一個官員不得不面對的中心工作。

環(huán)保部已將2014年的考核結(jié)果上報國務(wù)院。“近幾日將會公布考核的結(jié)果，一些沒有完成的地方，有可能會約訪省長。”

柴發(fā)合明顯感到各部門的配合情況比“大氣十條”之前大大加強。“大家坐在一起都非常一致，以前老是以自己的利益為主。”

在被約談后的223天，河南省安陽市政府終于等來了環(huán)保部解除掛牌督辦的通知。2014年11月4日，環(huán)保部華北督查中心主任劉長根約談了安陽市市長馬林清。當(dāng)天，環(huán)保部就對安陽市啟動了掛牌督辦，暫停審批新增涉及大氣污染的建設(shè)項目環(huán)評。

“約談觸及靈魂，整改異常艱辛。”2015年7月1日，安陽市環(huán)保局回復(fù)，其中包含這么一句感慨。

掛牌督辦以來，安陽暫停受理審批118個涉氣項目，涉及總投資近百億元;有50名責(zé)任人被黨紀(jì)政紀(jì)處分，包括撤職。換來的是空氣質(zhì)量的明顯改善：2015年4月，安陽的優(yōu)良天數(shù)在河南18地市中位居第3名，而在2013年，則是倒數(shù)第二。

在解除安陽掛牌督辦的2015年6月15日后，環(huán)保部的約談沒有停止，6月16日和18日，華東督查中心主任高振寧又約談了無錫和馬鞍山的市長。

這場“霾戰(zhàn)”已深刻改變了中國的政治生態(tài)，大氣污染治理成為了各地的政治任務(wù)。從中央到地方，固有的行政格局正在發(fā)生深刻改變，上述的約談?wù)瞧渲械囊黄鹞⒂^案例。除了約談，類似的行政手段還有考核、一票否決等。這些舉措都力圖高效、強有力地推進治霾任務(wù)。

被約了領(lǐng)導(dǎo)重視了

被約談后，安陽成了“典型”。另外一些“難兄難弟”還來找安陽討教寫報告的經(jīng)驗。

據(jù)統(tǒng)計，從2014年9月起，環(huán)保部發(fā)出的13個約談通知中，7個和大氣污染相關(guān)，被約的城市包括華北地區(qū)的安陽、滄州、承德、呂梁，華東地區(qū)的臨沂、無錫、馬鞍山。

這些城市被約談的原因不一，有的是對前期督查提出的問題未及時整改，如安陽;也有空氣質(zhì)量還不錯，年均濃度和南方城市接近的承德——地處北京上風(fēng)上水，卻成為京津冀地區(qū)唯一一個2014年空氣污染不降反升的地市。

“我深感問題的嚴(yán)重性，心情也很沉重，壓力很大。”接受環(huán)保部華東督查中心督查時，馬鞍山市長魏堯說。約談的對象全部是市長，在媒體的報道中，市長們的表態(tài)都極其誠懇：沉重、震動、慚愧是常用的形容詞;動詞則多是反思、落實、檢討、警醒;刮骨療毒、壯士斷腕、知恥而后勇等表決心的短語也不止一位市長使用。

2013年9月，國務(wù)院頒發(fā)了“大氣十條(即《大氣污染防治行動計劃》)”，從中央到地方，治霾任務(wù)層層分解、加壓。2014年5月印發(fā)的《環(huán)境保護部約談暫行辦法》，“大氣十條”正是參考文件之一。

約談制度并不新，但近一年來，約談的頻率和曝光度都在上升。“我們跟隨報道的次數(shù)變多了。”一位媒體人士說。

約談之后，各市都被設(shè)下了“死線”，例如馬鞍山只有15個工作日來準(zhǔn)備相關(guān)整改方案，年底前必須完成整改。

不僅環(huán)保部，地方政府也開始約談下轄城市主政者。搜索發(fā)現(xiàn)，在貴州、海南、河北、河南、湖北等9地，大多數(shù)地區(qū)的環(huán)保廳已約談地方負(fù)責(zé)人，有的還由省長親自出馬，例如甘肅。被約的城市還有令人意外的海南三亞——2014年，三亞PM10年均濃度上升比例超過15%。

約談只是這場“霾戰(zhàn)”中的一項行政手段。2014年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了針對“大氣十條”的考核辦法，明確負(fù)總責(zé)的是政府主要負(fù)責(zé)人。正在修訂的大氣污染防治法，一大亮點也是加強責(zé)任考核。

有的地方政府的政績考核中，大氣污染的分值上升，領(lǐng)導(dǎo)思路也開始改變。以前去地方調(diào)研，中國環(huán)科院副院長柴發(fā)合很難見到市長。而今，他能切實感到市長對于大氣污染防治的重視：“前幾年狀態(tài)是大家先做起來，空氣改善不改善再說?，F(xiàn)在絕大部分不是蠻干，越來越精細(xì)，迫切想找到最科學(xué)有效的辦法。”

不只是市長，華北督查中心的一位督查員發(fā)現(xiàn)，對于污水和大氣污染治理的工藝、參數(shù)，有的縣長竟可娓娓道來，說得頭頭是道。“因為環(huán)保局匯報多了，縣長就記住了。”該督查員說。

環(huán)保部門的職能在加強，地位在提升。例如河北省增設(shè)了編制，新建立了大氣處。在地方的會議上，環(huán)保局長的座位也不斷前移，被市長叫去的機會也變多。2015年春節(jié)前夕，北京市委書記、市長到北京市環(huán)境監(jiān)察總隊調(diào)研，在老員工的記憶中，書記市長一起視察這個正處級單位，十多年來還是頭一回。

“老大難，老大難，老大上手就不難。意思是說，只要一把手重視，什么都變得不難了。”一位保定官員感慨道。這座城市在2014年全國74個重點城市中排名倒數(shù)第一。

給“一把手”下緊箍咒

對于中央政府而言，讓地方政府重視空氣污染，自上而下的一道緊箍咒便是考核。

根據(jù)上述考核辦法，考核的內(nèi)容實施雙百分制，一是空氣質(zhì)量改善目標(biāo)完成情況，指標(biāo)為PM2.5或PM10年均濃度;二是大氣污染防治重點任務(wù)完成情況進展，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、清潔生產(chǎn)、煤炭管理與油品供應(yīng)等。

這是環(huán)保部對各地治霾的“年終考試”。2015年5月底，環(huán)保部已將2014年的考核結(jié)果上報國務(wù)院。“近幾日將會公布考核的結(jié)果，第一年考核，實施正常。東部好一些，西部差一些。也有一些沒有完成的地方，有可能會約訪省長。”2015年6月30日，環(huán)保部相關(guān)人士告訴。

其實，在中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院冉冉博士看來，這種行政性壓力體制下的考核并不是新藥方。“但是我的觀察是，絕大多數(shù)(省份)可以通過考核，這并不是有效的激勵機制。”冉冉認(rèn)為，因為信息不對稱，地方報自己的數(shù)據(jù)，中央沒有能力全面了解完成的情況。

以前，“藍(lán)天數(shù)量”也是政績考核指標(biāo)，但監(jiān)測數(shù)據(jù)造假已是行業(yè)公開秘密。2014年底發(fā)表的一篇論文中，美國加州大學(xué)的兩位學(xué)者對中國113座環(huán)保重點城市的分析顯示，半數(shù)城市在2001-2010年間，空氣污染數(shù)據(jù)上存在造假嫌疑。

把空氣質(zhì)量作為考核指標(biāo)后，數(shù)據(jù)變得容易監(jiān)督了，普通市民打開手機，隨時可以查詢空氣質(zhì)量，如同環(huán)保部副部長翟青對考核辦法的解讀：“考核結(jié)果與人民群眾對環(huán)境質(zhì)量的直觀感受更加契合。”而對考核中發(fā)現(xiàn)篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的，其考核結(jié)果確定為不合格，并將依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究責(zé)任。

PM2.5來源復(fù)雜，考核PM2.5，使得地方主動尋找減排途徑。“廣東、浙江主動治理VOCs，因為感覺到VOCs不治理，PM2.5和臭氧降下不來，這比中央要求得更多。”廣東省環(huán)保廳一位工作人員說。

對于減排任務(wù)的考核，環(huán)保部污防司一位負(fù)責(zé)人也總結(jié)了兩種變化：從“證真”變?yōu)?ldquo;證偽”——地區(qū)要做好自查，上級督查重點是找錯誤。

從只有期末考試變?yōu)?ldquo;期中+期末+小測驗”——即定期核查與日常督查相結(jié)合。對環(huán)保部幾大督查中心的網(wǎng)站進行了分析，2014年以后，華北督查中心關(guān)于大氣污染的督查消息多達(dá)47條，督查中心主任劉長根幾乎“天天在路上”，一年內(nèi)，光安陽就去了5趟。

督查的類型也在增多，包括綜合督查、專項督查、后督查、交流反饋會、開放式環(huán)保督政等多種形式。督查的結(jié)果則毫不掩飾。如在2015年3月督查蘇州之后，華東督查中心就直接在其網(wǎng)站中點出“蘇州高位燃煤總量未得到遏止，難以實現(xiàn)2017年全市煤炭消費總量負(fù)增長的控制目標(biāo)”。

更強大的是暗訪。近一年來，這一手段成了環(huán)保部的利器。在新環(huán)保法頒布之后，環(huán)保部華東督查中心進駐山東臨沂，約訪當(dāng)?shù)厥虚L。

在冉冉的印象中，“十一五”期間，環(huán)保就已納入約束性指標(biāo)，但并沒有觀察到官員因環(huán)保指標(biāo)而受到懲罰。

現(xiàn)在的考核辦法則要動真格了。未通過考核的，地方政府將遭受約談、環(huán)評限批和取消環(huán)保榮譽稱號等懲罰。實際上，這些環(huán)保部門的殺手锏在對安陽的掛牌督辦中都已經(jīng)使用。“一個環(huán)保事件處理這么多人很少見，以前包括安全事故也沒有這么多。”安陽市環(huán)保局宣傳科科長安相江說。

突破環(huán)保職能破碎化的困境

在《中國地方環(huán)境政治：政策與執(zhí)行之間的距離》一書中，冉冉將地方環(huán)境政策執(zhí)行系統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)分為四部分：黨委書記、市(區(qū)、縣)長、弱勢的環(huán)保局和發(fā)改委等十個強勢部門。

為了橫向解決環(huán)境職能破碎化的問題，跨部門建立協(xié)調(diào)機制是最常見的形式。“但能夠多大程度協(xié)調(diào)，還是取決于非正式的制度：領(lǐng)導(dǎo)是否重視。特別是書記是否重視。”冉冉說。

有了上級考核的壓力，各地成立的大氣污染防治協(xié)調(diào)機構(gòu)中，都由一把手領(lǐng)銜。

在蘇州，2007年啟動藍(lán)天工程時，就成立了“藍(lán)天辦”，當(dāng)時由分管環(huán)境的副市長負(fù)責(zé)，而今成立“大氣辦”后，已升格為市長負(fù)責(zé)。在被環(huán)保部視為治霾榜樣的太原，這種協(xié)調(diào)機制的級別則高至省級：省長任全面改善省城環(huán)境質(zhì)量指導(dǎo)協(xié)調(diào)小組的組長。

協(xié)調(diào)機制建立后，最多的體現(xiàn)就是開會。各地市長、市委會議中，專門討論大氣污染的專項會議變多。在被約談的城市更是如此，掛牌督辦后的八十多天里，安陽市委常委會和市政府常務(wù)會召開的整改專題會議就有7次之多，平均十多天就召開一次。

在會上，從中央到地方，柴發(fā)合明顯感到各部門的配合情況比“大氣十條”之前大大加強。“發(fā)改委、工信部、環(huán)保部，大家坐在一起都非常一致。以前老是以自己的利益為主。”柴發(fā)合還參加了河北省省長的調(diào)度會，“張省長親自指揮，廳局辦沒有含糊，沒有討價還價”。

執(zhí)法上，其他隊伍的協(xié)助，也可以彌補環(huán)保執(zhí)法力量的不足。北京市從2015年3月份開始，將已持續(xù)開展一年的“大氣專項執(zhí)法周”升級為“聯(lián)合執(zhí)法周”，由六千多人的城管隊伍和四百多人的環(huán)保監(jiān)察隊伍聯(lián)合執(zhí)法。

各部門的權(quán)責(zé)明晰后，非環(huán)保部門也感到了壓力，甚至直接遭受處罰。對于安陽的這次約談，劉長根稱之為是從督企向督政的轉(zhuǎn)變，從對某一個企業(yè)的督查轉(zhuǎn)向給地方政府開方子。

“其他部門原先覺得是環(huán)保一家的事兒，這次覺得自己都挨了板子。”安相江說。曝光之后，安陽市第一次處理的30人，環(huán)保系統(tǒng)干部比例高達(dá)57%，一個縣環(huán)保局局長被撤職、一個市副局長受到警告。第二次處分的20人中，環(huán)保系統(tǒng)干部人員已經(jīng)很少。

科學(xué)治霾

當(dāng)空氣質(zhì)量成為終期考核的“一票否決”硬指標(biāo)時，讓地方政府心里沒底的是：完成了各項分解的減排任務(wù)，空氣質(zhì)量就可以改善嗎?

大氣污染受到氣象、地形多種因素影響。“因為厄爾尼諾現(xiàn)象，2015年降雨量是常年的2-3倍，各地今年應(yīng)該提出申請，慶祝提前完成2017年的改善任務(wù)。”一位環(huán)境監(jiān)測人員開玩笑說。

蘇州市環(huán)保局污防科科長王志斌發(fā)現(xiàn)，蘇州的PM2.5濃度雖然在下降，但臭氧濃度在升高，優(yōu)良天數(shù)反而下降了，這與機動車的增加相關(guān)性很大。“我們污染源清單和源解析工作起步較晚，大氣污染的組成和形成機理、空氣質(zhì)量的改善和減排措施的關(guān)聯(lián)性的研究還不夠，科學(xué)防治的水平確實還有待加強。”王志斌說。

源清單和源解析都是識別污染來源、科學(xué)治霾的方法。環(huán)保部已經(jīng)下發(fā)了兩批源清單編制指南，但我國尚未從國家層面上建立完整的大氣污染物排放清單。源解析也只有北京、天津、石家莊等9個城市編制完成。

若老天不幫忙，會不會考核通不過?環(huán)保部規(guī)劃院副總工楊金田參與制定了考核辦法，他向南方周末記者解釋，制定過程中重點考慮了年際波動和氣象條件，還曾想借鑒國外滑動平均的算法，但政府考核不能太復(fù)雜，還是采用了現(xiàn)在的評價方法。“你不能卡著來，治理措施得有點富余，力爭不利氣象條件下也能完成。根據(jù)每年的情況，措施還可以有調(diào)整的機會。”

2014年，清華大學(xué)的一份報告發(fā)現(xiàn)：即使全面落實現(xiàn)有的減排政策，到2017年，河北省的部分地區(qū)也存在PM2.5濃度不能降低25%的風(fēng)險。得知報告的結(jié)論后，清華大學(xué)就協(xié)助河北省做加強版的行動計劃和能力建設(shè)。

行政治霾的另一個擔(dān)憂則來自經(jīng)濟下行的壓力。在重污染城市調(diào)研時，柴發(fā)合體會到主管領(lǐng)導(dǎo)微妙的心理變化。“政府財政收入下降，治理污染、民生經(jīng)費也面臨困難。”

在山東、河南等地的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，強行政管理下，長期停產(chǎn)的企業(yè)面臨著資金鏈斷裂，進而瀕臨破產(chǎn)和就業(yè)下滑的風(fēng)險。山東臨沂新上任的市長遭遇環(huán)保部約談之后，旋即掀起了一場前所未有的環(huán)保風(fēng)暴，所有被曝光和未曝光的違法企業(yè)，一律停產(chǎn)。這引發(fā)了兩極反響：市民為治霾點贊;企業(yè)為損失喊冤。而這亦可能會引發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險。

“大氣污染防治是常態(tài)，但在現(xiàn)在的法律中強調(diào)得還不夠。要多用社會資源、市場機制，解決環(huán)境問題。”柴發(fā)合說。

對于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型上的要求，安陽市提出的建議則和大部分城市類似：在扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面向安陽傾斜，同時給予政策和資金支持，鼓勵傳統(tǒng)行業(yè)整合升級。

不過，在這兩點建議之前，安陽市還列了一條建議：把安陽市納入京津冀大氣污染重點防控區(qū)。在治污目標(biāo)、政策等方面，與京津冀重點區(qū)域相同步。