2004年5月，城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度正式實施，迄今15年整。按照30年的特許經(jīng)營協(xié)議周期，現(xiàn)在剛好走完了“上半場”。2002年，為了“提高市政公用行業(yè)運行效率”，建設部頒布了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》。兩年后《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》正式實施，城鎮(zhèn)燃氣市場化改革拉開了序幕。
15年的時間，城鎮(zhèn)燃氣發(fā)生了翻天覆地的變化。城鎮(zhèn)燃氣公司扭虧為盈、城鎮(zhèn)管網(wǎng)里程數(shù)跨越式增長。天然氣消費量年均增長率約15%。在國內(nèi)形成了以中國燃氣、新奧燃氣、華潤燃氣、昆侖燃氣和港華燃氣5大集團為首的燃氣企業(yè)格局。
中國城鎮(zhèn)燃氣的市場化改革，是以城市燃氣公司股權改革和推行管道燃氣特許經(jīng)營制度為主要標志，目的是實現(xiàn)燃氣企業(yè)的“自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展”，擺脫財政負擔重和政企不分的被動局面。兩種改革方式相輔相成，特許經(jīng)營協(xié)議明確了雙方之間的責任義務，政府改行政管理為契約管理，這為股權改革奠定了基礎。股權改革提高了燃氣生產(chǎn)效率，讓優(yōu)質(zhì)企業(yè)脫穎而出，更好地履行普遍供氣義務。
相比于之前的“區(qū)域性統(tǒng)一制度”，特許經(jīng)營制度的優(yōu)勢比較明顯。第一，降低了預算軟約束，政府主要依據(jù)管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議對燃氣企業(yè)進行依約管理，基本解決了政企不分的歷史問題，促進了燃氣公司現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。第二，引進了社會資本，扭轉(zhuǎn)了原有政府投資渠道單一造成市政公用事業(yè)投資不足的被動局面。第三，提升了專業(yè)能力，燃氣企業(yè)集團化管控、跨區(qū)域經(jīng)營，適應了城鎮(zhèn)燃氣快速發(fā)展需要。
從發(fā)展的結(jié)果來看，制度改革的功勞毋庸置疑，但也離不開外部發(fā)展環(huán)境的支持。第一，快速的城鎮(zhèn)化貢獻了燃氣接駁費的快速增加和消費量的增長。第二，經(jīng)濟的快速增長和低碳經(jīng)濟帶來的天然氣需求增加。第三是天然氣基礎設施的完善，以2004年西氣東輸一線竣工為標志，天然氣日漸成為城鎮(zhèn)燃氣的供應主體，而且實現(xiàn)了氣源跨區(qū)域流動和配置。
15年的發(fā)展，市場化改革的出發(fā)點未變，城鎮(zhèn)燃氣供給不平衡，尤其是供應不經(jīng)濟的問題突出。股權改革也好，特許經(jīng)營也罷，主要都是解決生產(chǎn)效率問題，而現(xiàn)在面臨的核心問題是分配效率低下。城鎮(zhèn)管道建設運營與供氣捆綁經(jīng)營的模式，導致管道燃氣企業(yè)一家獨大，市場結(jié)構(gòu)畸形。與之配套的成本加成定價模式，造成管道燃氣企業(yè)降本提效動力不足。這二者均與市場化改革背道而馳。
回過頭來看，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》提出的“通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者”，目的是通過遴選優(yōu)秀的城燃企業(yè)解決生產(chǎn)效率的問題，與《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》中提出的“引入競爭機制”要求相比，分配效率問題被擱置一旁。
初心易得，始終難守。2017年和2018年國內(nèi)天然氣消費增速耀眼，一掃2015年和2016年消費低迷的窘境，但高速的消費增速不能掩飾天然氣經(jīng)濟性偏弱的頑疾。2017年國家發(fā)改委等13部委聯(lián)合印發(fā)的《關于加快推進天然氣利用的意見》，直面痛疾，終端市場化改革意圖彰顯。顯然，“氣荒”問題無法掩飾天然氣貴的問題，更不能成為阻擾改革的借口。梳理黨的十八大以來，天然氣終端改革政策，有兩條主線，一是還原能源商品屬性，二是放開終端價格。前者要求放開管道氣對工商業(yè)用戶的綁定，開放管道代輸功能。實現(xiàn)后者的前提是促進渠道建設和優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)。這其中，城鎮(zhèn)管網(wǎng)輸配與供氣解綁是最為關鍵的一環(huán)。英國在1985年授予了BG公司燃氣特許經(jīng)營權，但在1986年英國規(guī)定具備一定規(guī)模的用戶可以直供，BG公司有義務提供代輸服務。美國也幾乎在同時，允許大的用戶繞過燃氣經(jīng)驗企業(yè)，實現(xiàn)從生產(chǎn)者直接購買天然氣，城鎮(zhèn)燃氣公司實現(xiàn)代輸。為了保證第三方無歧視地準入，英美都要求管輸和銷售分開。
考慮到現(xiàn)階段終端交叉補貼以及管道和特許經(jīng)營投資收益保障等原因，未來城鎮(zhèn)燃氣改革可以分成兩個階段。第一階段，在接下來的5-15年，即特許經(jīng)營協(xié)議終止之前，逐步實現(xiàn)輸配和供氣解綁。放開大用戶直供，強制管道燃氣企業(yè)代輸。支持第三方在城鎮(zhèn)管網(wǎng)輸氣能力不足或城燃供氣普遍服務履行不佳的地區(qū)修建直供管網(wǎng)。為了解決代輸動力不足問題，應該明確支持發(fā)展LNG點供和鼓勵終端業(yè)務模式創(chuàng)新，以競爭倒逼管輸代輸。同時要抓住改革窗口期，加快建立居民氣價傳導機制。第二階段，在特許經(jīng)營協(xié)議期滿后，管道輸配和終端供氣實現(xiàn)經(jīng)營主體分離。工商業(yè)用戶可以自由選擇供氣企業(yè)。居民供氣等公益性服務各地視市場規(guī)模和改革配套，可以繼續(xù)由管道燃氣企業(yè)供氣或選擇新的供氣商。
可以預見，未來的15年，改革的目標更聚焦于效率，手段更依賴于競爭。當舊制度紅利衰竭時，唯有更徹底的改革，才能沖破制度陷阱。管道燃氣企業(yè)唯有適應變化，才能擁抱新一輪的改革紅利。
作者：林須忠
