深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想,加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù),是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題,也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問題。打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn),是黨中央確定的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一,是決勝全面建成小康社會(huì)的重要任務(wù)。

十三屆全國(guó)人大常委會(huì)把推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)作為履職開局之年的工作重點(diǎn)。2018年,栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)親自擔(dān)任大氣污染防治法執(zhí)法檢查組組長(zhǎng),同王晨、沈躍躍、丁仲禮三位副委員長(zhǎng)分別帶隊(duì)赴八省(區(qū))實(shí)地檢查。7月,全國(guó)人大常委會(huì)專門加開一次常委會(huì)會(huì)議,聽取審議大氣污染防治法執(zhí)法檢查報(bào)告,通過了《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》,這在以往并不多見。

近日,全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹就近期推動(dòng)地方開展生態(tài)環(huán)保法規(guī)清理工作情況以及下一步如何完成好生態(tài)環(huán)保法規(guī)全面清理工作接受了《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪。

記者:請(qǐng)您簡(jiǎn)要介紹一下各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)清理進(jìn)展情況如何?

梁鷹:落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)決議要求,開展生態(tài)環(huán)保法規(guī)全面清理是貫徹落實(shí)黨中央決策部署,依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容,也是有力維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、做好備案審查工作的重要方面。為此,2018年7月,全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳分別向國(guó)務(wù)院辦公廳、最高人民法院、最高人民檢察院以及各省(區(qū)、市)人大常委會(huì)發(fā)函,要求各有關(guān)方面做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件的全面清理工作,并于去年11月底前反饋清理工作情況。

各省(區(qū)、市)人大常委會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)保法規(guī)清理工作高度重視,認(rèn)真貫徹黨中央決策部署和全國(guó)人大常委會(huì)決議精神,在2017年工作基礎(chǔ)上,擴(kuò)大法規(guī)清理工作范圍,堅(jiān)持工作力度不減、清理對(duì)象不遺漏,持續(xù)深入開展生態(tài)環(huán)保法規(guī)清理工作,并督促本省(區(qū)、市)政府抓緊開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件的全面清理工作。

從31個(gè)省(區(qū)、市)反饋的情況看,經(jīng)全面清理,各地發(fā)現(xiàn)存在與上位法規(guī)定不一致等問題需要研究處理的法規(guī)共1029件,截至2018年底,已修改514件、廢止83件,還有432件已列入立法工作計(jì)劃,擬抓緊修改或者廢止。

總的來(lái)看,在全國(guó)人大常委會(huì)大力推動(dòng)督促和指導(dǎo)下,各地積極開展生態(tài)環(huán)保法規(guī)全面清理工作,切實(shí)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一,舉措有力,成效顯著,為貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和綠色發(fā)展新理念,依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力保障。

記者:大氣污染防治法執(zhí)法檢查報(bào)告和決議對(duì)大氣污染防治地方立法工作提出了明確要求。目前,這項(xiàng)工作的進(jìn)展情況如何?

梁鷹:為了推進(jìn)大氣污染防治地方立法工作,2018年7月,全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)向各省(區(qū)、市)人大常委會(huì)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)加快大氣污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法工作的意見》,提出有關(guān)省(區(qū)、市)尚未制定大氣污染防治方面的地方性法規(guī),或者沒有根據(jù)2015年修訂的大氣污染防治法對(duì)原有地方性法規(guī)作出相應(yīng)修改的,應(yīng)當(dāng)于2018年底前完成大氣污染防治相關(guān)地方性法規(guī)的制定或者修改工作,并于12月初報(bào)告制定、修改生態(tài)環(huán)保方面法規(guī)的情況。

《意見》還提出,有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)要全面加強(qiáng)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法工作,加快制定修改有關(guān)地方性法規(guī)；在不與上位法相抵觸前提下,結(jié)合本地區(qū)實(shí)際進(jìn)一步明確細(xì)化上位法規(guī)定,積極探索在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域先于國(guó)家進(jìn)行立法,為全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力的地方立法支持和保障。

截至2018年底,各地嚴(yán)格按照全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查報(bào)告要求,均開展了大氣污染防治條例的制定、修改工作,其中新制定大氣污染防治條例17件、修改14件。

記者:我們注意到,決議明確提出:“抓緊開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的全面清理工作,對(duì)不符合不銜接不適應(yīng)法律規(guī)定、中央精神、時(shí)代要求的,及時(shí)進(jìn)行廢止或修改。”該如何理解“不符合不銜接不適應(yīng)”?

梁鷹:建立健全最嚴(yán)格最嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度,除了要制定新的法律法規(guī),還要及時(shí)做好相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的全面清理工作,這就需要國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院和省級(jí)人大常委會(huì)按照各自職責(zé)分別組織有關(guān)方面進(jìn)行,協(xié)同開展相關(guān)工作。

可以說(shuō),決議所提出的“不符合不銜接不適應(yīng)”的要求是全面而深入的,這就意味著對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的清理需要三管齊下。

所謂“不符合”,就是說(shuō)與上位法相抵觸,“不銜接”則是要么缺乏相關(guān)的配套法規(guī),雖然有上位法但是沒有細(xì)化,缺少具體的實(shí)施細(xì)則,要么是上位法已經(jīng)制定或者修改但是沒有及時(shí)跟進(jìn)。“不適應(yīng)”,就是說(shuō)中央精神和時(shí)代要求已經(jīng)發(fā)生了變化,一些法規(guī)、規(guī)范性文件過去看是沒問題的,但是現(xiàn)在看已經(jīng)不適應(yīng),一些做法過去允許但現(xiàn)在不允許,那就要及時(shí)糾正。

記者:在此次清理地方生態(tài)環(huán)保法規(guī)過程中,主要發(fā)現(xiàn)了哪些問題?

梁鷹:我們?cè)诠ぷ髦邪l(fā)現(xiàn),地方在生態(tài)環(huán)保法規(guī)清理中確實(shí)存在一些需要認(rèn)真對(duì)待的問題:一是一些地方生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域立法力度不足,相關(guān)制度缺失。例如,2018年6月我們?cè)诤幽险{(diào)研,發(fā)現(xiàn)該省共有34個(gè)國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū),但沒有一件專門的地方性法規(guī)。二是地方立法滯后于國(guó)家立法步伐,未及時(shí)跟進(jìn)修改。例如,江蘇清理發(fā)現(xiàn)存在問題的生態(tài)環(huán)保法規(guī)中半數(shù)都屬于此類情況。三是少數(shù)存在“立法放水”、管控不嚴(yán)的現(xiàn)象。例如,在自然保護(hù)區(qū)條例中將上位法規(guī)定的10項(xiàng)禁止性活動(dòng)進(jìn)行縮減,縮減的恰恰是大量發(fā)生的。四是少數(shù)對(duì)清理工作認(rèn)識(shí)不到位,清理工作進(jìn)展緩慢,貫徹落實(shí)不堅(jiān)決。

尤其需要關(guān)注的是,目前設(shè)區(qū)的市的地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法工作中還存在針對(duì)性不強(qiáng)、特色不足、解決問題舉措不得力等問題。一些設(shè)區(qū)的市多是簡(jiǎn)單照搬抄襲上位法,比如,一些設(shè)區(qū)的市的水污染防治條例,內(nèi)容基本都一樣,大同小異,看不出來(lái)有什么區(qū)分,而實(shí)際上水體保護(hù)各地的差異性很大。另外,相比國(guó)家層面的立法,地方生態(tài)環(huán)保立法要因地制宜,標(biāo)準(zhǔn)可以更高一些、舉措可以更嚴(yán)一些、責(zé)任要具體下沉到基層,但是目前看,這些還沒有完全達(dá)到。

另外,清理工作中也確實(shí)存在一些實(shí)際困難需要認(rèn)真研究:一是自然保護(hù)區(qū)范圍劃線不合理,生態(tài)保護(hù)難度較大。一些地方過去在申建自然保護(hù)區(qū)時(shí)盲目求大,未作科學(xué)論證分析,存在劃界不合理等問題。二是如何妥善處理生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、邊疆安全等關(guān)系。

記者:下一步將如何進(jìn)一步全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)保法規(guī)的清理工作?

梁鷹:持續(xù)做好生態(tài)環(huán)保法規(guī)全面清理,打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn),是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的任務(wù),需要長(zhǎng)期堅(jiān)持,持續(xù)推進(jìn)。

需要補(bǔ)充的一點(diǎn)是,在此之前,法工委就已經(jīng)督促地方開展生態(tài)環(huán)保法規(guī)清理工作。2017年6月,在黨中央通報(bào)甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)存在“立法放水”等突出問題后,我們就對(duì)涉及自然保護(hù)區(qū)管理的近50件地方性法規(guī)集中進(jìn)行專項(xiàng)審查研究,并先后于2017年9月、2018年4月兩次致函各省(區(qū)、市)人大常委會(huì),要求各地抓緊對(duì)涉及生態(tài)環(huán)保的地方性法規(guī)進(jìn)行全面自查和清理,不折不扣地貫徹落實(shí)好黨中央決策部署和要求,認(rèn)真查找并糾正地方性法規(guī)中存在的故意放水、降低標(biāo)準(zhǔn)、管控不嚴(yán)等問題,確保地方性法規(guī)與黨中央精神相符合、與憲法法律相一致。法規(guī)備案審查室一直密切關(guān)注各地工作進(jìn)展,2018年以來(lái)先后赴10余個(gè)省(區(qū)、市)進(jìn)行調(diào)研督辦,還通過召開座談會(huì)、電話溝通等多種形式,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決清理工作中存在的問題和困難,推動(dòng)地方人大抓緊開展清理工作。

2018年8月,習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào),要深刻汲取立法上“放水”,執(zhí)法上“放棄”,導(dǎo)致祁連山生態(tài)系統(tǒng)遭受嚴(yán)重破壞結(jié)果的教訓(xùn)。今年全國(guó)人大會(huì)議上,栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)在常委會(huì)工作報(bào)告中對(duì)2019年工作作出部署,提出“久久為功,持續(xù)發(fā)力,依法律、用法治守護(hù)良好生態(tài)環(huán)境這個(gè)最普惠的民生福祉”。

今年,我們將繼續(xù)深入貫徹落實(shí)黨中央決策部署,貫徹落實(shí)好大會(huì)精神和常委會(huì)工作報(bào)告要求,持續(xù)關(guān)注清理工作進(jìn)展,不斷加大督促指導(dǎo)力度,確保順利完成常委會(huì)提出的全面清理工作任務(wù)。