十三屆全國人大常委會把推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)作為履職開局之年的工作重點。2018年,栗戰(zhàn)書委員長親自擔任大氣污染防治法執(zhí)法檢查組組長,同王晨、沈躍躍、丁仲禮三位副委員長分別帶隊赴八省(區(qū))實地檢查。7月,全國人大常委會專門加開一次常委會會議,聽取審議大氣污染防治法執(zhí)法檢查報告,通過了《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議》,這在以往并不多見。

近日,全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹就近期推動地方開展生態(tài)環(huán)保法規(guī)清理工作情況以及下一步如何完成好生態(tài)環(huán)保法規(guī)全面清理工作接受了《法制日報》記者采訪。

記者:請您簡要介紹一下各地生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)清理進展情況如何?

梁鷹:落實全國人大常委會決議要求,開展生態(tài)環(huán)保法規(guī)全面清理是貫徹落實黨中央決策部署,依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要內(nèi)容,也是有力維護國家法制統(tǒng)一、做好備案審查工作的重要方面。為此,2018年7月,全國人大常委會辦公廳分別向國務(wù)院辦公廳、最高人民法院、最高人民檢察院以及各省(區(qū)、市)人大常委會發(fā)函,要求各有關(guān)方面做好生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件的全面清理工作,并于去年11月底前反饋清理工作情況。

各省(區(qū)、市)人大常委會對生態(tài)環(huán)保法規(guī)清理工作高度重視,認真貫徹黨中央決策部署和全國人大常委會決議精神,在2017年工作基礎(chǔ)上,擴大法規(guī)清理工作范圍,堅持工作力度不減、清理對象不遺漏,持續(xù)深入開展生態(tài)環(huán)保法規(guī)清理工作,并督促本省(區(qū)、市)政府抓緊開展生態(tài)環(huán)境保護地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件的全面清理工作。

從31個省(區(qū)、市)反饋的情況看,經(jīng)全面清理,各地發(fā)現(xiàn)存在與上位法規(guī)定不一致等問題需要研究處理的法規(guī)共1029件,截至2018年底,已修改514件、廢止83件,還有432件已列入立法工作計劃,擬抓緊修改或者廢止。

總的來看,在全國人大常委會大力推動督促和指導下,各地積極開展生態(tài)環(huán)保法規(guī)全面清理工作,切實維護國家法制統(tǒng)一,舉措有力,成效顯著,為貫徹落實習近平生態(tài)文明思想和綠色發(fā)展新理念,依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供有力保障。

記者:大氣污染防治法執(zhí)法檢查報告和決議對大氣污染防治地方立法工作提出了明確要求。目前,這項工作的進展情況如何?

梁鷹:為了推進大氣污染防治地方立法工作,2018年7月,全國人大常委會法制工作委員會向各省(區(qū)、市)人大常委會印發(fā)《關(guān)于加強加快大氣污染防治和生態(tài)環(huán)境保護地方立法工作的意見》,提出有關(guān)省(區(qū)、市)尚未制定大氣污染防治方面的地方性法規(guī),或者沒有根據(jù)2015年修訂的大氣污染防治法對原有地方性法規(guī)作出相應(yīng)修改的,應(yīng)當于2018年底前完成大氣污染防治相關(guān)地方性法規(guī)的制定或者修改工作,并于12月初報告制定、修改生態(tài)環(huán)保方面法規(guī)的情況。

《意見》還提出,有立法權(quán)的地方人大及其常委會要全面加強本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護地方立法工作,加快制定修改有關(guān)地方性法規(guī)；在不與上位法相抵觸前提下,結(jié)合本地區(qū)實際進一步明確細化上位法規(guī)定,積極探索在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域先于國家進行立法,為全面加強生態(tài)環(huán)境保護、依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)、推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力的地方立法支持和保障。

截至2018年底,各地嚴格按照全國人大常委會執(zhí)法檢查報告要求,均開展了大氣污染防治條例的制定、修改工作,其中新制定大氣污染防治條例17件、修改14件。

記者:我們注意到,決議明確提出:“抓緊開展生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的全面清理工作,對不符合不銜接不適應(yīng)法律規(guī)定、中央精神、時代要求的,及時進行廢止或修改。”該如何理解“不符合不銜接不適應(yīng)”?

梁鷹:建立健全最嚴格最嚴密的生態(tài)環(huán)境保護法律制度,除了要制定新的法律法規(guī),還要及時做好相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的全面清理工作,這就需要國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會按照各自職責分別組織有關(guān)方面進行,協(xié)同開展相關(guān)工作。

可以說,決議所提出的“不符合不銜接不適應(yīng)”的要求是全面而深入的,這就意味著對生態(tài)環(huán)境保護地方法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的清理需要三管齊下。

所謂“不符合”,就是說與上位法相抵觸,“不銜接”則是要么缺乏相關(guān)的配套法規(guī),雖然有上位法但是沒有細化,缺少具體的實施細則,要么是上位法已經(jīng)制定或者修改但是沒有及時跟進。“不適應(yīng)”,就是說中央精神和時代要求已經(jīng)發(fā)生了變化,一些法規(guī)、規(guī)范性文件過去看是沒問題的,但是現(xiàn)在看已經(jīng)不適應(yīng),一些做法過去允許但現(xiàn)在不允許,那就要及時糾正。

記者:在此次清理地方生態(tài)環(huán)保法規(guī)過程中,主要發(fā)現(xiàn)了哪些問題?

梁鷹:我們在工作中發(fā)現(xiàn),地方在生態(tài)環(huán)保法規(guī)清理中確實存在一些需要認真對待的問題:一是一些地方生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域立法力度不足,相關(guān)制度缺失。例如,2018年6月我們在河南調(diào)研,發(fā)現(xiàn)該省共有34個國家級和省級自然保護區(qū),但沒有一件專門的地方性法規(guī)。二是地方立法滯后于國家立法步伐,未及時跟進修改。例如,江蘇清理發(fā)現(xiàn)存在問題的生態(tài)環(huán)保法規(guī)中半數(shù)都屬于此類情況。三是少數(shù)存在“立法放水”、管控不嚴的現(xiàn)象。例如,在自然保護區(qū)條例中將上位法規(guī)定的10項禁止性活動進行縮減,縮減的恰恰是大量發(fā)生的。四是少數(shù)對清理工作認識不到位,清理工作進展緩慢,貫徹落實不堅決。

尤其需要關(guān)注的是,目前設(shè)區(qū)的市的地方生態(tài)環(huán)境保護立法工作中還存在針對性不強、特色不足、解決問題舉措不得力等問題。一些設(shè)區(qū)的市多是簡單照搬抄襲上位法,比如,一些設(shè)區(qū)的市的水污染防治條例,內(nèi)容基本都一樣,大同小異,看不出來有什么區(qū)分,而實際上水體保護各地的差異性很大。另外,相比國家層面的立法,地方生態(tài)環(huán)保立法要因地制宜,標準可以更高一些、舉措可以更嚴一些、責任要具體下沉到基層,但是目前看,這些還沒有完全達到。

另外,清理工作中也確實存在一些實際困難需要認真研究:一是自然保護區(qū)范圍劃線不合理,生態(tài)保護難度較大。一些地方過去在申建自然保護區(qū)時盲目求大,未作科學論證分析,存在劃界不合理等問題。二是如何妥善處理生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展、民族團結(jié)、邊疆安全等關(guān)系。

記者:下一步將如何進一步全面推進生態(tài)環(huán)保法規(guī)的清理工作?

梁鷹:持續(xù)做好生態(tài)環(huán)保法規(guī)全面清理,打好污染防治攻堅戰(zhàn),是一項艱巨而復雜的任務(wù),需要長期堅持,持續(xù)推進。

需要補充的一點是,在此之前,法工委就已經(jīng)督促地方開展生態(tài)環(huán)保法規(guī)清理工作。2017年6月,在黨中央通報甘肅祁連山自然保護區(qū)存在“立法放水”等突出問題后,我們就對涉及自然保護區(qū)管理的近50件地方性法規(guī)集中進行專項審查研究,并先后于2017年9月、2018年4月兩次致函各省(區(qū)、市)人大常委會,要求各地抓緊對涉及生態(tài)環(huán)保的地方性法規(guī)進行全面自查和清理,不折不扣地貫徹落實好黨中央決策部署和要求,認真查找并糾正地方性法規(guī)中存在的故意放水、降低標準、管控不嚴等問題,確保地方性法規(guī)與黨中央精神相符合、與憲法法律相一致。法規(guī)備案審查室一直密切關(guān)注各地工作進展,2018年以來先后赴10余個省(區(qū)、市)進行調(diào)研督辦,還通過召開座談會、電話溝通等多種形式,及時發(fā)現(xiàn)和解決清理工作中存在的問題和困難,推動地方人大抓緊開展清理工作。

2018年8月,習近平總書記再次強調(diào),要深刻汲取立法上“放水”,執(zhí)法上“放棄”,導致祁連山生態(tài)系統(tǒng)遭受嚴重破壞結(jié)果的教訓。今年全國人大會議上,栗戰(zhàn)書委員長在常委會工作報告中對2019年工作作出部署,提出“久久為功,持續(xù)發(fā)力,依法律、用法治守護良好生態(tài)環(huán)境這個最普惠的民生福祉”。

今年,我們將繼續(xù)深入貫徹落實黨中央決策部署,貫徹落實好大會精神和常委會工作報告要求,持續(xù)關(guān)注清理工作進展,不斷加大督促指導力度,確保順利完成常委會提出的全面清理工作任務(wù)。