隨著我國城市化進程的加快，大量人口涌入城市，造成城市環(huán)境問題日益突出，快速增長的城市垃圾給生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力，嚴重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。而傳統(tǒng)的“政府包干”環(huán)境治理模式存在資金不足、技術(shù)落后、效率低下等問題，單靠政府的力量難以突破“垃圾圍城”的困境，實施城市垃圾治理的市場化改革已成必然趨勢，政府與社會資本合作(PPP)模式是主要方式之一。近年來，在國家相關(guān)部門的推動下，各地政府相繼開展了一批垃圾處理的PPP項目試點。但是，由于缺乏成熟的技術(shù)和運營經(jīng)驗，至今實際建成并運行的項目仍屈指可數(shù)。
西方國家對于引入社會資本方參與垃圾處理項目進行了大量的探索實踐，取得一定成效，有效緩解了政府的資金壓力，提高了垃圾處理的效率，降低了城市垃圾管理的成本。本文以波蘭波茲南市城市垃圾熱處理工廠項目為例，介紹其運用PPP模式建設(shè)城市垃圾熱處理工廠的經(jīng)驗，以期為我國在垃圾處理領(lǐng)域運用PPP模式提供借鑒。
項目概況
波蘭波茲南市政府于2004年決定建設(shè)一個垃圾熱處理工廠(又稱“垃圾能源化設(shè)施”)來對其日益增長的城市垃圾進行處理及回收利用，而其自身存在資金不足、缺乏垃圾熱處理的相關(guān)經(jīng)驗等局限，因此決定采用PPP模式進行建設(shè)。同時市政府根據(jù)歐盟標準調(diào)整了垃圾管理系統(tǒng)，并著手申請歐盟基金的資助。隨后起草了項目申請文件、可行性研究報告及環(huán)境影響評價決策等配套材料。2009年8月至10月，市政府舉行了公眾咨詢活動，就垃圾熱處理工廠的建設(shè)選址向波茲南市和Czerwonak市的市民公開征集意見。2010年市政府確定了工廠選址，同時申請到了歐盟基金的資助。2011年開始以競爭性對話方式篩選社會資本方，2013年4月選定中標者，并于同年8月簽訂了PPP協(xié)議。項目建設(shè)和調(diào)試工作計劃于2016年11月8日完成。
該項目的政府方是波茲南市政府。社會資本方是由SITA公司和Marguerite垃圾處理公司共同組成的特殊目的公司(SPV)——SitaZielonaEnergia公司。SITA公司和Marguerite垃圾處理公司各持50%的股份。SITA公司是蘇伊士環(huán)境公司的一家子公司，在歐洲管理著48家垃圾熱處理工廠，每年處理約7,300萬噸城市垃圾，是全球環(huán)保領(lǐng)域的領(lǐng)導者;Marguerite垃圾處理公司隸屬于MargueriteFund投資基金，MargueriteFund是歐洲規(guī)模最大的基礎(chǔ)設(shè)施投資基金之一。
以競爭性對話方式篩選社會資本方
市政府參照 《政府和社會資本合作法案(PPP法案)》第四條第二款(即政府采購法)，于2011年4月4日開始以競爭性對話方式篩選負責垃圾熱處理工廠的設(shè)計、建造、融資、管理和維護的社會資本方。競爭性對話方式能充分利用政府采購法規(guī)范復雜的投資結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公眾利益最大化。經(jīng)過嚴格的甄選程序，市政府最終于2013年4月確定將特許經(jīng)營權(quán)授予SitaZielonaEnergia公司。與該公司簽訂的PPP協(xié)議將項目周期分為兩個部分：建設(shè)周期，PPP協(xié)議簽訂后的43個月內(nèi);運營周期，建設(shè)周期結(jié)束后25年。
項目融資及風險分擔
該項目由社會資本方、市政府與歐盟基金共同融資。為了接手該項目，SitaZielonaEnergia公司向BGK財團、波蘭儲蓄銀行以及PEKAOSA銀行組成的聯(lián)合體申請了9億多茲羅提的貸款，償還期為22年。歐盟基金提供《PPP法案》中規(guī)定的建設(shè)成本中的“自我投入”部分以及支付給社會資本方的部分報酬，市政府根據(jù)項目實施的情況確定向歐盟基金申請資助的具體金額。
市政府在項目前期準備階段進行了市場測試，發(fā)現(xiàn)垃圾處理的需求風險(即需處理的垃圾數(shù)量和垃圾熱值風險)不能轉(zhuǎn)嫁給社會資本方。因此，該項目的需求風險由市政府承擔，建設(shè)和可用性風險由社會資本方承擔。同時，社會資本方還要負責整個項目周期內(nèi)垃圾熱處理工廠的運營和維護。
技術(shù)指標及報酬支付原則
項目規(guī)定了具體的技術(shù)指標，主要包括運用層燃爐和廢熱回收鍋爐來保證垃圾的能量能夠最大程度得到回收利用。另外還配備抽汽冷凝式汽輪機裝置，向城市供應熱水以及向市政電網(wǎng)供應電力。工廠的工作容量每年達到21萬噸，生產(chǎn)線額定運營時間為每年7,800小時。工廠還將配備兩條熱處理線，每條線的處理容量為每小時13.5噸。
社會資本方報酬的支付機制是根據(jù)估算的垃圾熱處理工廠的運營成本 (分為固定和可變成本)、貸款的還本付息額、社會資本方的計劃利潤份額等各項之和，再扣減電能和熱能的銷售收入來計算。支付機制中各個部分的具體金額依據(jù)社會資本方向市政府提供的詳細結(jié)算賬戶數(shù)據(jù)確定，市政府通過這種方法能夠保證計算結(jié)果的準確性。社會資本方的報酬由市政府根據(jù)支付機制在既定的月份進行結(jié)算。
經(jīng)驗啟示
波蘭波茲南市城市垃圾熱處理工廠項目對于我國在垃圾處理領(lǐng)域運用PPP模式具有一定的借鑒意義：
一是謹慎選擇采購方式，公平選擇社會資本方。對于一個結(jié)構(gòu)復雜、特許期長的PPP項目，選擇經(jīng)驗豐富、實力雄厚的社會資本方是保證項目取得成功的關(guān)鍵。該項目選擇競爭性對話的采購方式，充分利用政府采購法規(guī)范復雜的投資結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公眾利益的最大化。
二是創(chuàng)新項目融資結(jié)構(gòu)，緩解項目資金壓力。該項目的創(chuàng)新性主要體現(xiàn)在共同融資的方式上，除了由社會資本方進行融資，市政府還申請了歐盟基金的資助，歐盟基金將幫助市政府減少用于處理城市垃圾的支出，還能間接減少居民為垃圾管理所支付的費用。
三是制定報酬支付方式，合理激勵社會資本方。對于由社會資本方負責運營和維護的PPP項目來說，在PPP協(xié)議中明確規(guī)定社會資本方報酬的計算方法至關(guān)重要。一個合理的報酬支付機制能夠?qū)ι鐣Y本方起到激勵和約束的作用。我國在PPP項目的實踐中，應事先與社會資本方協(xié)商制定報酬的具體計算方法，還可考慮確定報酬扣減機制，即當社會資本方提供的服務(wù)未達合同規(guī)定的標準時，政府可適當進行報酬扣減，這樣可激勵社會資本方保質(zhì)保量提供服務(wù)。
四是政府主動承擔相應風險，促進風險合理分擔。風險的識別與合理分擔是成功運用PPP模式的關(guān)鍵，政府和社會資本方應通過風險的最優(yōu)分配來實現(xiàn)項目價值的提升。對于城市垃圾處理項目，是否能夠收集到足夠數(shù)量的垃圾存在較大的不確定性，這構(gòu)成了特殊目的公司的運營風險。該案例中，市政府在市場測試后主動承擔了該風險，這樣既降低了企業(yè)的運營風險，又能夠保障項目的順利推進。
西方國家對于引入社會資本方參與垃圾處理項目進行了大量的探索實踐，取得一定成效，有效緩解了政府的資金壓力，提高了垃圾處理的效率，降低了城市垃圾管理的成本。本文以波蘭波茲南市城市垃圾熱處理工廠項目為例，介紹其運用PPP模式建設(shè)城市垃圾熱處理工廠的經(jīng)驗，以期為我國在垃圾處理領(lǐng)域運用PPP模式提供借鑒。
項目概況
波蘭波茲南市政府于2004年決定建設(shè)一個垃圾熱處理工廠(又稱“垃圾能源化設(shè)施”)來對其日益增長的城市垃圾進行處理及回收利用，而其自身存在資金不足、缺乏垃圾熱處理的相關(guān)經(jīng)驗等局限，因此決定采用PPP模式進行建設(shè)。同時市政府根據(jù)歐盟標準調(diào)整了垃圾管理系統(tǒng)，并著手申請歐盟基金的資助。隨后起草了項目申請文件、可行性研究報告及環(huán)境影響評價決策等配套材料。2009年8月至10月，市政府舉行了公眾咨詢活動，就垃圾熱處理工廠的建設(shè)選址向波茲南市和Czerwonak市的市民公開征集意見。2010年市政府確定了工廠選址，同時申請到了歐盟基金的資助。2011年開始以競爭性對話方式篩選社會資本方，2013年4月選定中標者，并于同年8月簽訂了PPP協(xié)議。項目建設(shè)和調(diào)試工作計劃于2016年11月8日完成。
該項目的政府方是波茲南市政府。社會資本方是由SITA公司和Marguerite垃圾處理公司共同組成的特殊目的公司(SPV)——SitaZielonaEnergia公司。SITA公司和Marguerite垃圾處理公司各持50%的股份。SITA公司是蘇伊士環(huán)境公司的一家子公司，在歐洲管理著48家垃圾熱處理工廠，每年處理約7,300萬噸城市垃圾，是全球環(huán)保領(lǐng)域的領(lǐng)導者;Marguerite垃圾處理公司隸屬于MargueriteFund投資基金，MargueriteFund是歐洲規(guī)模最大的基礎(chǔ)設(shè)施投資基金之一。
以競爭性對話方式篩選社會資本方
市政府參照 《政府和社會資本合作法案(PPP法案)》第四條第二款(即政府采購法)，于2011年4月4日開始以競爭性對話方式篩選負責垃圾熱處理工廠的設(shè)計、建造、融資、管理和維護的社會資本方。競爭性對話方式能充分利用政府采購法規(guī)范復雜的投資結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公眾利益最大化。經(jīng)過嚴格的甄選程序，市政府最終于2013年4月確定將特許經(jīng)營權(quán)授予SitaZielonaEnergia公司。與該公司簽訂的PPP協(xié)議將項目周期分為兩個部分：建設(shè)周期，PPP協(xié)議簽訂后的43個月內(nèi);運營周期，建設(shè)周期結(jié)束后25年。
項目融資及風險分擔
該項目由社會資本方、市政府與歐盟基金共同融資。為了接手該項目，SitaZielonaEnergia公司向BGK財團、波蘭儲蓄銀行以及PEKAOSA銀行組成的聯(lián)合體申請了9億多茲羅提的貸款，償還期為22年。歐盟基金提供《PPP法案》中規(guī)定的建設(shè)成本中的“自我投入”部分以及支付給社會資本方的部分報酬，市政府根據(jù)項目實施的情況確定向歐盟基金申請資助的具體金額。
市政府在項目前期準備階段進行了市場測試，發(fā)現(xiàn)垃圾處理的需求風險(即需處理的垃圾數(shù)量和垃圾熱值風險)不能轉(zhuǎn)嫁給社會資本方。因此，該項目的需求風險由市政府承擔，建設(shè)和可用性風險由社會資本方承擔。同時，社會資本方還要負責整個項目周期內(nèi)垃圾熱處理工廠的運營和維護。
技術(shù)指標及報酬支付原則
項目規(guī)定了具體的技術(shù)指標，主要包括運用層燃爐和廢熱回收鍋爐來保證垃圾的能量能夠最大程度得到回收利用。另外還配備抽汽冷凝式汽輪機裝置，向城市供應熱水以及向市政電網(wǎng)供應電力。工廠的工作容量每年達到21萬噸，生產(chǎn)線額定運營時間為每年7,800小時。工廠還將配備兩條熱處理線，每條線的處理容量為每小時13.5噸。
社會資本方報酬的支付機制是根據(jù)估算的垃圾熱處理工廠的運營成本 (分為固定和可變成本)、貸款的還本付息額、社會資本方的計劃利潤份額等各項之和，再扣減電能和熱能的銷售收入來計算。支付機制中各個部分的具體金額依據(jù)社會資本方向市政府提供的詳細結(jié)算賬戶數(shù)據(jù)確定，市政府通過這種方法能夠保證計算結(jié)果的準確性。社會資本方的報酬由市政府根據(jù)支付機制在既定的月份進行結(jié)算。
經(jīng)驗啟示
波蘭波茲南市城市垃圾熱處理工廠項目對于我國在垃圾處理領(lǐng)域運用PPP模式具有一定的借鑒意義：
一是謹慎選擇采購方式，公平選擇社會資本方。對于一個結(jié)構(gòu)復雜、特許期長的PPP項目，選擇經(jīng)驗豐富、實力雄厚的社會資本方是保證項目取得成功的關(guān)鍵。該項目選擇競爭性對話的采購方式，充分利用政府采購法規(guī)范復雜的投資結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公眾利益的最大化。
二是創(chuàng)新項目融資結(jié)構(gòu)，緩解項目資金壓力。該項目的創(chuàng)新性主要體現(xiàn)在共同融資的方式上，除了由社會資本方進行融資，市政府還申請了歐盟基金的資助，歐盟基金將幫助市政府減少用于處理城市垃圾的支出，還能間接減少居民為垃圾管理所支付的費用。
三是制定報酬支付方式，合理激勵社會資本方。對于由社會資本方負責運營和維護的PPP項目來說，在PPP協(xié)議中明確規(guī)定社會資本方報酬的計算方法至關(guān)重要。一個合理的報酬支付機制能夠?qū)ι鐣Y本方起到激勵和約束的作用。我國在PPP項目的實踐中，應事先與社會資本方協(xié)商制定報酬的具體計算方法，還可考慮確定報酬扣減機制，即當社會資本方提供的服務(wù)未達合同規(guī)定的標準時，政府可適當進行報酬扣減，這樣可激勵社會資本方保質(zhì)保量提供服務(wù)。
四是政府主動承擔相應風險，促進風險合理分擔。風險的識別與合理分擔是成功運用PPP模式的關(guān)鍵，政府和社會資本方應通過風險的最優(yōu)分配來實現(xiàn)項目價值的提升。對于城市垃圾處理項目，是否能夠收集到足夠數(shù)量的垃圾存在較大的不確定性，這構(gòu)成了特殊目的公司的運營風險。該案例中，市政府在市場測試后主動承擔了該風險，這樣既降低了企業(yè)的運營風險，又能夠保障項目的順利推進。
