美國(guó)新總統(tǒng)特朗普上臺(tái)后調(diào)整諸多內(nèi)政外交政策，對(duì)能源和環(huán)保政策的調(diào)整尤為激烈，許多方面甚至是根本性的，或?qū)a(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。但其能源新政的實(shí)際推進(jìn)落實(shí)受到法律、市場(chǎng)、技術(shù)和資金等多方因素制約，實(shí)際效果在短期內(nèi)來(lái)看很可能是虛多于實(shí)。

新政實(shí)施面臨法律制約

上任4個(gè)多月以來(lái)，特朗普通過(guò)簽署總統(tǒng)令、備忘錄和法案等方式，加緊為能源領(lǐng)域重新建章立制。已經(jīng)要求廢除、撤回或重審近十項(xiàng)奧巴馬時(shí)期制定的能源環(huán)保法規(guī)，并取得一定進(jìn)展。特別是3月28日簽署推動(dòng)美國(guó)“能源獨(dú)立”行政令，被美國(guó)主流輿論認(rèn)為具有標(biāo)志性意義，或許代表美國(guó)能源與環(huán)保政策的徹底轉(zhuǎn)向。6月1日，特朗普宣布美國(guó)退出旨在推進(jìn)全球氣候治理的《巴黎協(xié)定》，意味著要改變奧巴馬時(shí)期的氣候政策，也將影響其能源政策。但其實(shí)，這些法令要走出白宮、邁向市場(chǎng)，還有很長(zhǎng)的路要走。

比如，2015年12月美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的2016年度預(yù)算案，確定2016～2021年期間對(duì)風(fēng)能和太陽(yáng)能增加投資約730億美元。也就是說(shuō)，對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼基本被鎖定了，特朗普要削減補(bǔ)貼也得等到4年后的2021年。

目前，美國(guó)已經(jīng)有超過(guò)30個(gè)州或地區(qū)制定了可再生能源標(biāo)準(zhǔn)，近10個(gè)州或地區(qū)制定了可再生能源目標(biāo)，還有許多州制定了自己的減排計(jì)劃，這些都不受聯(lián)邦政府制約。甚至特朗普自己選定的能源部長(zhǎng)里奇·佩里，也在任命聽(tīng)證會(huì)上宣揚(yáng)德克薩斯州的風(fēng)電建設(shè)成就。

即便《巴黎協(xié)定》也包括自己的“退出條款”：第28條規(guī)定，任何成員只能在《巴黎協(xié)定》生效三年之后方可提出退約，然后在下一年實(shí)際生效。因此，美國(guó)最快也要到2020年才能真正提出退約，然后到他任期的最后一年生效。而《京都議定書》第二期承諾有效期恰好到2020年，美國(guó)原本也沒(méi)有參加，所以在這之前退出《巴黎協(xié)定》與否對(duì)美國(guó)的實(shí)質(zhì)影響很難評(píng)估。

除了有限制能源新政的法律外，此前一些美國(guó)國(guó)內(nèi)法的特殊規(guī)定也限制了新政的實(shí)際效果。比如，煤炭開(kāi)采之所以成為能源新政的一個(gè)焦點(diǎn)，背后與美國(guó)的土地政策密切相關(guān)。美國(guó)國(guó)土上的土地分私土、州土和國(guó)土三類，奧巴馬政府的一系列禁令只有權(quán)規(guī)制國(guó)有土地上的油氣開(kāi)采，而私有土地上的油氣產(chǎn)出占美國(guó)總產(chǎn)出超過(guò)80%，儲(chǔ)備超過(guò)76%，國(guó)土上只有煤炭?jī)?chǔ)量才占大頭，這也就解釋了奧巴馬一貫壓制傳統(tǒng)油氣，但2015年以來(lái)美國(guó)油氣產(chǎn)出卻比2010年翻了近一倍。因此，盡管特朗普已經(jīng)廢除了奧巴馬時(shí)期的煤炭開(kāi)采禁令和水源保護(hù)禁令，但實(shí)際對(duì)刺激油氣行業(yè)效果很可能有限。用一些美國(guó)輿論的話說(shuō)，僅具有“邊際效應(yīng)”。

2016年6月，美國(guó)證券交易委員會(huì)(SEC)根據(jù)《多德-弗蘭克法案》和《消費(fèi)者保護(hù)法案》，給能源上市公司制定了一條規(guī)定：要求它們披露在能源投資中對(duì)各國(guó)政府的支付。此規(guī)定或?qū)е麓罅績(jī)?nèi)幕交易被曝光。但這條重磅規(guī)定卻要求“暫緩一年執(zhí)行”。到了今年2月，特朗普大筆一揮廢除了這條規(guī)定，因此它幾乎沒(méi)有產(chǎn)生任何影響。同樣，特朗普年初要求環(huán)保署撤回的“甲烷排放禁令”于2016年5月生效，也僅僅執(zhí)行了半年多時(shí)間。若把執(zhí)法、訴訟等繁冗程序算上，實(shí)際上也沒(méi)有產(chǎn)生過(guò)多大影響。

面臨嚴(yán)峻的市場(chǎng)制約

包括特朗普在內(nèi)的許多人認(rèn)為，奧巴馬時(shí)期的能源和環(huán)保政策在管理上“自上而下”，給予可再生能源行業(yè)大量補(bǔ)貼，是對(duì)自由市場(chǎng)的嚴(yán)重干預(yù)，干擾了美國(guó)的能源市場(chǎng)秩序。事實(shí)上，特朗普新的能源政策也將面臨同樣的問(wèn)題，許多目標(biāo)并不符合市場(chǎng)規(guī)律，也存在干預(yù)市場(chǎng)的嫌疑。

美國(guó)的電力來(lái)源包括煤炭、天然氣、核能和水力等方式，傳統(tǒng)上煤炭發(fā)電占大頭。但在奧巴馬任內(nèi)煤炭發(fā)電占比迅速下降，到2016年僅占發(fā)電市場(chǎng)30%的份額，首次落后于天然氣(35%)，且當(dāng)年煤炭產(chǎn)量不到7億噸，是1978年以來(lái)最低產(chǎn)量。同時(shí)，核電站的運(yùn)行數(shù)量也在銳減，2016年僅有99座反應(yīng)堆，比高峰時(shí)期的1990年少了12座。特朗普就此認(rèn)為，是奧巴馬的煤炭禁令和可再生能源政策壓抑了煤炭和核電，造成大量煤電工人失業(yè)。

事實(shí)上，自頁(yè)巖油氣革命以來(lái)，美國(guó)天然氣價(jià)格大幅下滑，2015～2016年冬季甚至創(chuàng)下近20年來(lái)的新低。據(jù)預(yù)測(cè)到2029年之前都難以超過(guò)3美元每百萬(wàn)英熱單位的價(jià)格，許多發(fā)電站從燃煤轉(zhuǎn)向燃?xì)庖蕴岣呃麧?rùn)，因此沒(méi)有理由回到碳時(shí)代。特朗普宣稱的“清潔煤炭技術(shù)”也并非清潔煤炭本身，而是清潔煤炭使用設(shè)備，這意味著發(fā)電企業(yè)需要更換設(shè)備，不僅會(huì)帶來(lái)高額成本支出，新技術(shù)還將減少用工數(shù)量，并無(wú)益于改善就業(yè)。同時(shí)，煤炭開(kāi)采企業(yè)也傾向于使用自動(dòng)化程度更高的開(kāi)采技術(shù)，增加生產(chǎn)不等于增加就業(yè)。實(shí)際上，煤炭工人僅占美國(guó)產(chǎn)業(yè)工人很小比例，從2008年到2015年，該行業(yè)人員數(shù)量從約8萬(wàn)人已降至6萬(wàn)人。鑒于美國(guó)國(guó)土面積巨大，從南非進(jìn)口甚至比將煤炭從美國(guó)西北部運(yùn)到東南部還便宜，這種情況下增加煤炭生產(chǎn)更加沒(méi)有意義。

從干預(yù)市場(chǎng)的角度來(lái)看，美國(guó)內(nèi)批評(píng)人士認(rèn)為，特朗普擴(kuò)大油氣生產(chǎn)、增加油氣出口并對(duì)相關(guān)進(jìn)口征收調(diào)節(jié)稅，很可能提高美國(guó)內(nèi)油氣價(jià)格，與之宣稱的降低價(jià)格正好相反，這將削減消費(fèi)者福利。而且不單會(huì)擾亂美國(guó)內(nèi)能源市場(chǎng)，還可能擾亂國(guó)際能源市場(chǎng)秩序。同時(shí)，在天然氣價(jià)格極低的情況下大舉采煤，也不符合市場(chǎng)規(guī)律，未來(lái)這些煤炭只能用來(lái)出口，還將涉及更為復(fù)雜的問(wèn)題。因此，解除煤炭開(kāi)采禁令，獲益更大的很可能是煤礦資本，而非煤礦工人。

技術(shù)瓶頸也不小

特朗普的能源口號(hào)中有兩個(gè)數(shù)字抓人眼球，即通過(guò)開(kāi)采美國(guó)國(guó)土上總值50萬(wàn)億美元的油氣資源，在未來(lái)7年增加300億美元工資收入。事實(shí)上，這兩個(gè)數(shù)字的實(shí)現(xiàn)都面臨不小的技術(shù)制約。

第一個(gè)數(shù)字來(lái)自德克薩斯州公共政策研究所高級(jí)駐會(huì)研究員凱瑟琳·懷特。懷特一直在該州工作，在小布什任州長(zhǎng)時(shí)期任水務(wù)發(fā)展委員會(huì)委員，里奇時(shí)期任環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)委員，后到該研究所從事能源政策研究。她在接受?？怂股虡I(yè)頻道采訪時(shí)提出這一數(shù)字，計(jì)算方法是把美國(guó)的油氣儲(chǔ)量簡(jiǎn)單加總，而忽略了開(kāi)采的可行性和開(kāi)采價(jià)值等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

事實(shí)上，在業(yè)內(nèi)原油探明儲(chǔ)量是根據(jù)市場(chǎng)因素不斷變化的。根據(jù)美國(guó)能源署(EIA)的統(tǒng)計(jì)，2015年底美國(guó)原油和天然氣儲(chǔ)量分別為323億桶和324萬(wàn)億立方英尺(濕氣)，分別比2014年下降11.8%和16.6%。這并不僅僅是因?yàn)殚_(kāi)采減少了地下油氣儲(chǔ)量、勘探豐富了信息統(tǒng)計(jì)，還因?yàn)閲?guó)際油價(jià)在迅速變化。據(jù)估計(jì)，當(dāng)國(guó)際油價(jià)在36美元以下時(shí)，絕大多數(shù)頁(yè)巖油井都不具備開(kāi)采條件。若以每桶50美元的油價(jià)、每百萬(wàn)英熱單位2.6美元的氣價(jià)簡(jiǎn)單計(jì)算，美國(guó)當(dāng)前可供開(kāi)采的油氣總值分別為1.6萬(wàn)億美元和0.84萬(wàn)億美元，即便加上其他類型的油氣形態(tài)，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于50萬(wàn)億美元。

第二個(gè)數(shù)字來(lái)自路易斯安那州立大學(xué)教授約瑟夫·馬森。2015年，馬森在美國(guó)智庫(kù)能源研究所的支持下發(fā)表了一份報(bào)告，稱若把美國(guó)國(guó)土下所有油氣儲(chǔ)備都開(kāi)采出來(lái)，可在未來(lái)7年每年增加320億美元的工資收入。這家智庫(kù)的總裁恰好是特朗普選后交接團(tuán)隊(duì)中主管能源領(lǐng)域的托馬斯·佩萊。佩萊長(zhǎng)期混跡于華盛頓能源圈，2005～2008年以來(lái)曾先后在三家能源游說(shuō)機(jī)構(gòu)工作過(guò)，目前成立了自己的能源機(jī)構(gòu)：美國(guó)能源聯(lián)盟，也被看作是能源研究所的羽翼，與能源利益集團(tuán)游說(shuō)有說(shuō)不清的聯(lián)系。而一旦研究報(bào)告跟游說(shuō)集團(tuán)聯(lián)系起來(lái)，往往就跟行業(yè)利益掛鉤，存在夸大其詞和選擇性描述。事實(shí)上，要實(shí)現(xiàn)每年300億美元的工資增加，需要將從黃石公園到拉什莫爾山，從大霧山到白宮南草坪的所有國(guó)土上的油氣都開(kāi)采出來(lái)，這些地方顯然難以用于油氣開(kāi)采。

此外，全球各大油氣產(chǎn)區(qū)的油氣品種有很大區(qū)別，主要加工區(qū)的加工技術(shù)和品種偏好不一樣，各生產(chǎn)區(qū)與消費(fèi)區(qū)之間簽訂的合同也千差萬(wàn)別，并不是說(shuō)美國(guó)的油氣賣到哪里都能用。比如,美國(guó)頁(yè)巖油氣革命大幅推升油氣產(chǎn)出，但其品種主要是輕質(zhì)原油，而德克薩斯州等冶煉重鎮(zhèn)更偏好使用重質(zhì)原油，因此這些多出產(chǎn)的油要么出口，要么混合成中質(zhì)原油再行加工，如此仍需要從墨西哥或中東大量進(jìn)口重質(zhì)原油。

中國(guó)、印度是新興能源消費(fèi)大國(guó)，按邏輯可從美國(guó)大量進(jìn)口原油，但事實(shí)上也面臨許多技術(shù)和市場(chǎng)門檻。一方面，中印偏好冶煉產(chǎn)自中東和俄羅斯等地進(jìn)口的重質(zhì)油，要進(jìn)口美國(guó)油必須更換技術(shù)或先期建設(shè)油料混合設(shè)施，增加支出。另一方面，中印對(duì)外原油貿(mào)易多以長(zhǎng)期合同為主，比如中俄原油采購(gòu)合同從2011年到2030年，時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)20年。中印增加從美國(guó)進(jìn)口，還要經(jīng)歷調(diào)整。

或意味著能源戰(zhàn)略定位的轉(zhuǎn)變

最后應(yīng)指出，特朗普能源政策組合自身存在大量相互矛盾之處，或體現(xiàn)其對(duì)美國(guó)能源戰(zhàn)略根本路線的調(diào)整意圖。

比如，特朗普一方面宣布重啟尤卡山核廢料設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)核電站建設(shè)，同時(shí)又大幅削減能源部預(yù)算，砍掉核技術(shù)開(kāi)發(fā)資金，兩者相互矛盾。特朗普還降低對(duì)替代能源的支持力度、加劇煤炭和天然氣行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，并可能影響美國(guó)內(nèi)能源市場(chǎng)秩序，這些都不利于實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立的目標(biāo)。解釋這一現(xiàn)象，一種可能是特朗普并未把確保美國(guó)能源獨(dú)立作為其能源戰(zhàn)略的根本目標(biāo)，而是另有謀劃。

從歷史上看，盡管各屆美國(guó)政府能源與環(huán)保政策多變，但均將能源獨(dú)立、確保美國(guó)的能源安全作為核心目標(biāo)，各項(xiàng)政策都圍繞這一目標(biāo)展開(kāi)。即便是支持傳統(tǒng)油氣資源的小布什，到第二任后期也制定了不少支持可再生能源發(fā)展的計(jì)劃。反觀特朗普的能源政策變化，或許不只是能源政策本身從自由到保守的轉(zhuǎn)變，而可能是對(duì)能源政策戰(zhàn)略定位的轉(zhuǎn)變，即將促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為更優(yōu)先目標(biāo)。所有政策都圍繞后者制定，即把能源行業(yè)作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工具，而非單純的服務(wù)對(duì)象。如此，面臨的挑戰(zhàn)更大，對(duì)全球能源市場(chǎng)、國(guó)際能源治理、國(guó)際氣候治理和美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)也都將產(chǎn)生深刻影響?！恫t望》