冬季重污染天氣頻發(fā)，除氣象因素外，與大氣環(huán)境容量超載有直接關(guān)系。如何改善大氣環(huán)境容量超載的問題，尤其是最為嚴(yán)重的京津冀地區(qū)?國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍認(rèn)為，大氣污染防治使用總量控制制度等行政管理手段容易短期產(chǎn)生效果，但也有一些副作用，通過法治手段治霾是根本出路。由于地方利益協(xié)調(diào)難度較大，要解決京津冀地區(qū)的超載問題，歸根結(jié)底要靠人和制度。

冷空氣助推下，覆蓋全國約1/7國土面積的霧霾將漸漸消散。

中央氣象臺12月21日發(fā)布每日天氣提示稱，22日早晨起，受冷空氣影響，華北中南部、黃淮北部等地的霾天氣將自北向南逐漸減弱或消散。但受傳輸影響，22日，黃淮南部、江淮等地的污染將有所加強(qiáng)。

從12月15日起，至少有27個城市啟動了重污染紅色預(yù)警，其中石家莊、邯鄲、衡水、安陽、焦作、鄭州等城市空氣污染“爆表”超過12個小時。

冬季重污染天氣頻發(fā)，除氣象因素外，與大氣環(huán)境容量超載有直接關(guān)系。

研究表明，京津冀地區(qū)排放總量嚴(yán)重超過大氣環(huán)境容量，例如一次PM2.5環(huán)境超載率大于150%，且實(shí)際排放量遠(yuǎn)高于目前環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù);主要污染物排放強(qiáng)度全國最高，是平均水平的3.3倍到5倍。

如何改善大氣環(huán)境容量超載的問題，尤其是最為嚴(yán)重的京津冀地區(qū)?為此，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道(下稱《21世紀(jì)》)專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍。他認(rèn)為，大氣污染防治使用總量控制制度等行政管理手段容易短期產(chǎn)生效果，但也有一些副作用，通過法治手段治霾是根本出路。

法治治霾是根本出路

記者：從今年前10個月來看，我國空氣質(zhì)量得到改善。但11月以來，重污染天氣頻發(fā)。除了氣象原因外，大氣環(huán)境容量超載是不是原因之一?

李佐軍：大氣環(huán)境容量超載是一直存在的問題。霧霾天比較多，和整個大氣中的顆粒物濃度超過了環(huán)境自凈能力有直接關(guān)系。

有研究發(fā)現(xiàn)，如果全國所有地級城市PM2.5年均濃度達(dá)標(biāo)，SO2、NOx、一次PM2.5及NH3的環(huán)境容量分別約為1360萬噸、1260萬噸、620萬噸和630萬噸。而2010年全國實(shí)際SO2、NOx、一次PM2.5和NH3排放量分別超過環(huán)境容量的66%、81%、96%、52%。

記者：大氣環(huán)境容量超載這么嚴(yán)重，我們該如何治理?

李佐軍：要采取綜合的全方位措施去治理，做到全領(lǐng)域、全環(huán)節(jié)、全社會、全時段、全手段的治理，任何單方面措施都難以達(dá)到效果。

記者：以全手段治理為例，具體來說可以采取哪些手段?

李佐軍：要綜合采取行政、市場、法治、道德手段去治理。大氣污染防治不僅僅是環(huán)保部門，也不僅僅是政府部門的事情。而且不可能短期一兩年內(nèi)就很快解決這個問題，需要各個方面共同努力，同時采取全手段才能達(dá)到預(yù)期效果。

從體制機(jī)制方面看，需要從兩個方面同時發(fā)力：

一是構(gòu)建合理的市場機(jī)制，比如碳排放權(quán)交易機(jī)制、排污權(quán)交易機(jī)制等，市場機(jī)制一般成本較低，且能優(yōu)化配置資源。

二是建立政府管治機(jī)制。包括建立和完善管理體制，以減少內(nèi)耗、形成合力、提高效率;建立激勵和約束機(jī)制，對積極治霾主體和行為進(jìn)行激勵，對損害和消極治霾主體和行為進(jìn)行約束;建立和完善針對各個主體的監(jiān)測評價考核獎懲機(jī)制。

以屬于行政管理手段的總量控制制度為例。對我國而言，在現(xiàn)有的環(huán)境法治背景下，總量控制制度是一種自上而下約束地方政府，及各級環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效監(jiān)管環(huán)境的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，這種強(qiáng)有力的行政管理手段比較容易短期產(chǎn)生效果。

不過，目前的總量控制制度也還存在諸多問題。總量控制制度盡管推動了主要污染物排放的減少，但環(huán)境監(jiān)管的有效性并未顯著改善。“十一五”以來二氧化硫的總量削減、“十二五”以來氮氧化物總量削減，主要貢獻(xiàn)來自相對容易監(jiān)管的火電行業(yè)，而普遍的環(huán)境嚴(yán)格監(jiān)管、環(huán)境守法的氛圍并未明顯改善。

在目前的總量控制制度下，治污減排措施多數(shù)是行政命令措施，如大幅提高排放標(biāo)準(zhǔn)，淘汰落后和過剩產(chǎn)能等。這些制度和政策措施的制定和實(shí)施還缺乏政策評估，缺乏成本收益分析，有些政策甚至不計(jì)成本。

總量控制制度中的總量設(shè)定機(jī)制、分解機(jī)制、調(diào)節(jié)機(jī)制也不完善。在實(shí)施中，尚缺乏科學(xué)的、規(guī)范的、多方參與的總量分解機(jī)制;總量控制制度與其他環(huán)境監(jiān)管工具缺乏有效的銜接;同時該制度也有一些副作用。

任何制度或政策都要同時考慮總量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量以及外部環(huán)境，僅強(qiáng)調(diào)某個方面都不足以解決問題。而且所有制度或政策，都要充分發(fā)揮其應(yīng)有作用，同時抑制其副作用。

記者：除了行政手段，在法治手段上您有何建議?

李佐軍：從長遠(yuǎn)來看，通過法治手段治霾是根本出路。這也是國際經(jīng)驗(yàn)，不管是英國、美國還是日本，最后都是靠法治手段，因?yàn)橹挥蟹ㄖ问侄尾拍軐λ兄黧w提供公平的規(guī)則。但從中國的實(shí)際來看，短期內(nèi)法治還難以到位，因此必須要依靠行政手段等來治理環(huán)境。

依靠法治治霾，需要同時在立法、司法和執(zhí)法三個層面發(fā)力。從立法層面來看，現(xiàn)在針對大氣污染排放的主要領(lǐng)域，比如燃煤排放、工業(yè)排放、汽車尾氣排放等，已經(jīng)有了很多相關(guān)規(guī)定和政策，但大多沒有上升到法律層面?，F(xiàn)有的大氣法里有一些規(guī)定，但規(guī)則不細(xì)。所以在現(xiàn)實(shí)生活中，企業(yè)超排了，得到的多是約談、罰款等行政處罰，還沒上升到法律層面，不像貪腐等犯罪可直接判刑。

和固廢、水等污染相比，大氣污染還有一個特點(diǎn)，就是難以判定排污主體、排放數(shù)量及其環(huán)境影響，故常常不容易確定處罰依據(jù)。

從司法和執(zhí)法層面來看，已有法律落地較少。司法執(zhí)法上的問題，與這方面以前基礎(chǔ)工作比較薄弱，執(zhí)法手段、執(zhí)法人員、經(jīng)費(fèi)保障不夠，全社會法治意識相對欠缺等有關(guān)。

京津冀地方利益協(xié)調(diào)難

記者：全國大氣環(huán)境容量超載嚴(yán)重，其中京津冀地區(qū)尤其嚴(yán)重，為什么?

李佐軍：京津冀地區(qū)確實(shí)是嚴(yán)重超載地區(qū)。前述研究表明，2010年北京、天津、河北SO2、NOx、一次PM2.5超載率均大于150%，NH3超載率均大于100%。

總的來說，有三個方面的原因。

一是京津冀地區(qū)是重化工業(yè)比重比較高的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以鋼鐵、煤炭等能源資源密集型重化工業(yè)為主，煤炭等資源消耗量大，二氧化碳等污染物的排放也較高。

二是京津冀地區(qū)冬季取暖需求大。雖然東北、西北等地也要取暖，但人口密度沒有京津冀大。京津冀城鄉(xiāng)都要取暖，農(nóng)村分散取暖消耗的煤炭又比較多，還不好集中治理。

三是京津冀地區(qū)的地形也不利于治霾。京津冀在太行山、內(nèi)蒙古高原等的圍繞下，空氣擴(kuò)散條件較差。

記者：針對京津冀地區(qū)的超載，該如何治理?

李佐軍：做任何事情都要問題導(dǎo)向，區(qū)別對待。京津冀地區(qū)污染排放多，空氣污染程度重，治霾的壓力也比較大。故在這類地區(qū)就應(yīng)更加高度重視，采取更有力的措施，適當(dāng)提高排放標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控，做好生態(tài)補(bǔ)償?shù)龋駝t就難以扭轉(zhuǎn)污染惡化趨勢，難以提升環(huán)境質(zhì)量。

必須承認(rèn)，京津冀三地在大氣污染治理或治霾中面臨一些特殊的難題。如以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，短期內(nèi)難以撼動。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的矛盾中，相對落后地區(qū)往往會優(yōu)先選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

若要讓河北放棄發(fā)展一些高污染的項(xiàng)目、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，必須解決生態(tài)補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付問題。但在補(bǔ)什么、補(bǔ)多少、補(bǔ)給誰等問題上，三地往往難以達(dá)成共識。

京津冀三地發(fā)展不平衡，北京、天津比較發(fā)達(dá)，河北則比較落后，正處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時期，需要大規(guī)模發(fā)展重化工業(yè)和推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的條件則差些，因此在京津冀三地采取統(tǒng)一的行動就比較難。

而且，三地的行政級別和政治地位不完全相同，地方利益的協(xié)調(diào)難度就較大。目前的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，事實(shí)上起到了協(xié)調(diào)的作用。不過，這是個臨時性機(jī)構(gòu)，人員有限。針對大氣污染，京津冀周邊地區(qū)及環(huán)保部等八部門還成立了京津冀大氣污染防治協(xié)作小組，這個小組也只是通過會議磋商等手段協(xié)調(diào)，缺乏有效的制度安排和聯(lián)動機(jī)制。

解決京津冀地區(qū)的超載問題，歸根結(jié)底要靠人和制度，要靠科學(xué)的制度設(shè)計(jì)調(diào)動每個主體治霾的積極性，要靠聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的設(shè)計(jì)解決治霾合力的形成問題，要靠區(qū)域統(tǒng)一碳排放權(quán)交易機(jī)制等解決低成本治霾和優(yōu)化資源配置問題，要靠提高排放標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)，要靠加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付機(jī)制解決相對落后地區(qū)治霾后顧之憂問題。