美國是較早開展污染場地修復(fù)的國家，積累了較為豐富的治理經(jīng)驗(yàn)。早在1980年，美國就著手建立相應(yīng)的法律和制度，旨在解決這一環(huán)境惡疾，利用法律手段確保受污染土地得到有效治理。1980年通過的《超級基金法》對當(dāng)時(shí)美國的污染土地修復(fù)發(fā)揮了重要的作用，今天仍具有深刻的影響力。
在日前舉行的《世界環(huán)境》可持續(xù)發(fā)展與低碳理事會第十二次政策對話會期間，環(huán)境保護(hù)部宣教中心特邀來自美國環(huán)保局第九區(qū)的3位專家Jessica Kao(高景儀)、 Rid Hiett和 Rusty Harris-Bishop，圍繞《超級基金法》，分享美國在土壤修復(fù)方面的經(jīng)驗(yàn)。
美國是較早開展污染場地修復(fù)的國家，積累了較為豐富的治理經(jīng)驗(yàn)。早在1980年，美國就著手建立相應(yīng)的法律和制度，旨在解決這一環(huán)境惡疾，利用法律手段確保受污染土地得到有效治理。1980年通過的《超級基金法》對當(dāng)時(shí)美國的污染土地修復(fù)發(fā)揮了重要的作用，今天仍具有深刻的影響力。
在日前舉行的《世界環(huán)境》可持續(xù)發(fā)展與低碳理事會第十二次政策對話會期間，環(huán)境保護(hù)部宣教中心特邀來自美國環(huán)保局第九區(qū)的3位專家Jessica Kao(高景儀)、 Rid Hiett和 Rusty Harris-Bishop，圍繞《超級基金法》，分享美國在土壤修復(fù)方面的經(jīng)驗(yàn)。
優(yōu)先權(quán)放在保護(hù)人類健康上
關(guān)于土地污染修復(fù)中如何確定優(yōu)先清單的問題，美國環(huán)境局在1980年做了一系列思考，最終得出結(jié)論，優(yōu)先權(quán)應(yīng)該放在保護(hù)人類健康和賴以生存的環(huán)境上，這是基本前提。
美國環(huán)保局第九區(qū)超級基金項(xiàng)目專家Rusty Harris-Bishop說：“優(yōu)先清單，就像一座金字塔，環(huán)境污染最糟糕最嚴(yán)重的場地就好比金字塔的頂端，需要參考各種科學(xué)指標(biāo)，并做出研究調(diào)查，這些場地都由美國環(huán)保局處理。”
Rusty Harris-Bishop補(bǔ)充說明，鑒于《超級基金法》的基本原則是保護(hù)人類健康，這樣看來，就需要考慮哪些土地污染物具有健康暴露性。通過健康暴露問題的嚴(yán)重程度來確定優(yōu)先級別。然后美國環(huán)保局確定污染情況，追溯潛在的相關(guān)責(zé)任主體。經(jīng)過調(diào)查、取證等，環(huán)保局確定責(zé)任，提出相應(yīng)的解決方案和對策，確保人體健康不受污染物的影響。
責(zé)任追蹤確保清理賠償
據(jù)幾位專家介紹，《超級基金法》追責(zé)的范圍較廣，這是當(dāng)初美國在權(quán)責(zé)政策上做出的選擇。
一方面，假如追蹤到潛在的責(zé)任方，不論當(dāng)時(shí)是否觸及相關(guān)規(guī)定，無論有意或無意、直接或間接造成土地污染，一旦確定在歷史過程中造成污染，法律就可以追究責(zé)任，要求責(zé)任方負(fù)責(zé)清理和賠償。這是《超級基金法》非常嚴(yán)苛的一面。
另一方面，《超級基金法》不論責(zé)任方的責(zé)任輕重，涉及的各方需要共同承擔(dān)治理責(zé)任。這一點(diǎn)非常值得一提。
此外，《超級基金法》有權(quán)利追溯歷史，這在美國法律中是極罕見的做法?！冻壔鸱ā吠ㄟ^回溯歷史，調(diào)查取證，最后找出污染的責(zé)任方。
這樣的做法，會涉及更多責(zé)任方，各方如履薄冰，很多公司便開始設(shè)想，鑒于《超級基金法》已經(jīng)是一把利刃，如果不希望被其追責(zé)，就需要在未來減少制造有害廢物的可能性。
“雖然《超級基金法》是關(guān)于土壤清除修復(fù)的法規(guī)，但是其對后人的行為有很大的影響，因?yàn)檫@種方式會讓責(zé)任主體難辭其責(zé)，并參與到土地治理和修復(fù)中來，同時(shí)，追責(zé)的觀念普及后，也增加了各投資方、廠商和公司等對土地利用的謹(jǐn)慎和重視程度。”高景儀表示。
此外，關(guān)于土地治理所需的大量資金，在美國主要采用抽稅的形式。以這種方式，讓一些石油化工企業(yè)承擔(dān)對土地的責(zé)任。但出于商業(yè)利益和自身利益的考量，很多情況下這些公司并不情愿出資治理，甚至與各級政府、環(huán)保局等機(jī)構(gòu)進(jìn)行博弈，阻滯了進(jìn)程，也出現(xiàn)了所需資金短期無法填補(bǔ)的漏洞。
大眾參與貫穿治理始終
據(jù)介紹，大眾參與的理念貫穿美國所有的環(huán)境保護(hù)法體系，在《超級基金法》里也有重要規(guī)定，社區(qū)的參與必不可少，因此在決策過程中，遇到的問題、如何調(diào)查和處理等，每個(gè)步驟都要讓社區(qū)了解并參與進(jìn)來，社區(qū)可能會提供符合本土特點(diǎn)的構(gòu)想。
“在貫徹實(shí)施環(huán)保觀念過程中，因?yàn)楦鱾€(gè)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、管理制度和經(jīng)濟(jì)狀況不同，而社區(qū)和居民對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)人文更加了解，所以非常需要劃分不同的區(qū)域，這樣能夠在當(dāng)?shù)鼐用?、社區(qū)與當(dāng)?shù)卣g架起橋梁，匯總各方不同意見。所以，劃分區(qū)域也是一個(gè)很重要的基礎(chǔ)構(gòu)想。”高景儀說。
此外，高景儀表示，在執(zhí)行項(xiàng)目的過程中，一些社區(qū)覺得科學(xué)衡量的指標(biāo)本身非常復(fù)雜，法律程序也較為繁瑣，再加上社區(qū)有時(shí)對政府并不完全信任，以上這些因素都需要社區(qū)居民親身參與，并告知政府和環(huán)保局其真實(shí)想法。
“《超級基金法》提出的可行方案，社區(qū)會有自身的顧慮，不愿意配合，抑或需要政府或環(huán)保局采取更進(jìn)一步的舉措。”高景儀說，“不過在過程中，所有的決策和處理方法，各方之間都會有相互協(xié)調(diào)，盡量達(dá)成統(tǒng)一意見。雖然結(jié)果有時(shí)無法確保各方完全滿意，但是社區(qū)及大眾參與依然是非常重要的環(huán)節(jié)。所以《超級基金法》注重的是較為完整、健全的大眾參與過程。”
長短期結(jié)合重在預(yù)防
美國環(huán)保局超級基金項(xiàng)目專家Rid Hiett表示：“在超級基金項(xiàng)目數(shù)十年的運(yùn)作過程中，有短期性或長期性的項(xiàng)目，一般談到多難、多貴、多慢的情況，指的是長期修復(fù)。環(huán)境遭到破壞是非常容易且迅速的，但是修復(fù)過程卻是漫長且艱難的。因此，預(yù)防是非常必要的步驟。最重要的是預(yù)防性的法律法規(guī)，如果沒有這些法律保障，那10年、20年以后可能出現(xiàn)異常嚴(yán)重的新增污染場地。在這方面《超級基金法》無疑是極具前瞻性的。”
當(dāng)初構(gòu)想《超級基金法》時(shí)，美國政府的設(shè)想是投入巨額資金，最長10年就能治理大部分污染場地，但實(shí)際上卻沒有預(yù)期效果。土地治理是一個(gè)相當(dāng)漫長的過程，35年以后的今天，美國依然在積累經(jīng)驗(yàn)，謹(jǐn)慎摸索。
當(dāng)前，在我國工業(yè)場地污染形勢嚴(yán)峻、土地資源相對緊缺的條件下，對污染地的再開發(fā)利用可以增加土地存量，緩解人地矛盾。然而，土地修復(fù)在我國許多地區(qū)均屬于新興行業(yè)，地方政府在項(xiàng)目執(zhí)行的過程中在法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)等方面缺少相應(yīng)的參考依據(jù)。
美國《超級基金法》作為這一領(lǐng)域的重要借鑒成果，其出臺35年來的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，有助于我國未來開展相關(guān)方面工作，包括立法、監(jiān)管、全民參與、信息公開等。我國現(xiàn)階段對污染場地的治理缺乏成熟的體制機(jī)制，發(fā)改委、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部等多部委研究了一些相關(guān)法律法規(guī)，當(dāng)前“土十條”出臺在即，我們可以期待新的政策法規(guī)為污染土地的治理帶來福音。
在這種情況下，將我國污染場地治理作為研究對象，將《超級基金法》納入理論探討的范疇，既可以豐富我國污染場地治理方面的研究成果，同時(shí)也為我國污染場地治理機(jī)制的建構(gòu)提供理論引導(dǎo)。
□ 相關(guān)鏈接
美國污染場地修復(fù)流程
初步評估/現(xiàn)場調(diào)查：
美國環(huán)保局(EPA)對一塊污染場地中有害廢棄物可能造成的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，以確定是否將其列入超級基金場址。
列入國家優(yōu)先清單：
EPA在政府授權(quán)下，對這塊污染場地進(jìn)行提名，并發(fā)布在《聯(lián)邦公報(bào)》上，經(jīng)過公示和復(fù)審，決定是否將其列入國家優(yōu)先清單(即列為超級基金場址)。
善后調(diào)查：EPA確定這塊場地污染性質(zhì)和程度，評估對人類健康和環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)?？尚行匝芯浚篍PA調(diào)查、比較以及評估針對這塊場地可行的清理方案。
提出方案：EPA準(zhǔn)備一份公開文件，詳細(xì)說明這塊場地所有備選清理方案，包括EPA傾向的選擇，并開放一段時(shí)間供公眾評議。
決議記錄：EPA發(fā)表文件，解釋所選擇的清理方案，并對公眾意見進(jìn)行反饋。修復(fù)設(shè)計(jì)：EPA設(shè)計(jì)清理這塊場地所需技術(shù)方案，繪制工程圖紙。
修復(fù)行動：EPA對這塊場地采取必要的清理行動。
維護(hù)和監(jiān)管：EPA通過監(jiān)管和維護(hù)，確保項(xiàng)目對人類健康和環(huán)境提供長期保護(hù)，每5年準(zhǔn)備一份報(bào)告，答復(fù)公眾關(guān)切的問題，直到這塊場地從優(yōu)先清單中移除。
