摘要：美國主要在《清潔空氣法》框架下加強溫室氣體管理，加利福尼亞州2006年《全球變暖解決方案法案》是美國第一部旨在應對氣候變化的法案，具有示范意義。墨西哥制定了《氣候變化基本法》，成為該國應對氣候變化的最重要的法律依據。盡管美國和墨西哥的應對氣候變化立法及其實施盡管面臨一些挑戰(zhàn)，但仍對我國具有借鑒意義，具體包括：加快應對氣候變化專門立法進程，建立適合本國國情的應對氣候變化監(jiān)督管理體制，通過具有可操作性的實施性政策措施落實專門立法，發(fā)揮環(huán)保組織在應對氣候變化立法中的積極作用，以及積極面對氣候變化立法進程中的阻力。

一、引言

近四十年來，氣候變化及其應對受到越來越多的關注。以法律手段應對氣候變化，已成為越老越多的國家共識。英國、新西蘭、墨西哥、菲律賓、韓國、歐盟、美國加利福尼亞州等都開展了應對氣候變化專項立法工作，其應對氣候變化專項法律為其履行國際條約義務、開展應對氣候變化工作提供了重要的保障。美國和墨西哥是推進美洲應對氣候變化進程的領軍國家。中美兩國元首通過《氣候變化聯(lián)合聲明》的方式極大地推進了國際應對氣候變化進程。墨西哥主辦了2010年坎昆氣候大會，在國際氣候集團立場協(xié)調方面承擔了重要角色。吸收和借鑒美國、墨西哥在應對氣候變化立法方面的經驗，對提高我國應對氣候變化立法工作質量、降低立法成本至關重要。

二、美國應對氣候變化立法情況

美國在聯(lián)邦和絕大多數的州均沒有制定專門的應對氣候變化法。但是，美國通過實施大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制、制定行業(yè)減排計劃、制定能效及溫室氣體排放標準、在州、郡、市實施溫室氣體減排目標倒逼機制等途徑，在確保完成國家及各州的減排目標和峰值目標、有效應對氣候變化方面提供了有效的法律保障。

(一)美國聯(lián)邦層面應對氣候變化立法情況

美國聯(lián)邦層面尚未制定專門的應對氣候變化法。在國會試圖制定專門應對氣候變化的《清潔能源與安全法案》努力未果的情況下，目前環(huán)境保護署主要在《清潔空氣法》框架下加強對溫室氣體的管理。

1. 《清潔空氣法》框架下的立法、行政和司法努力

1970年《清潔空氣法》旨在防治大氣污染，主要規(guī)制對象是大氣污染物。該法并未明確關于溫室氣體或者二氧化碳的表述，因此在該法制定之初無法據以管理溫室氣體。1999年，一些環(huán)保組織和州請愿美國環(huán)境保護署將溫室氣體列入《清潔空氣法》的管轄范圍，但環(huán)境保護署于2003年予以拒絕。

雖然沒有成文法律依據，但作為一個判例法國家，美國通過司法判例依然可以對法律管轄的范圍進行突破。2007年美國最高法院對馬薩諸塞州訴環(huán)境保護署一案的判決宣布，將溫室氣體列為《清潔空氣法》的管轄范圍。這一判例為環(huán)境保護署管理溫室氣體提供了法律依據。據此，根據最高法院的判決，美國環(huán)境保護署基于《清潔空氣法》來管理溫室氣體的。

2009年，環(huán)境保護署認定二氧化碳對人體的影響相當于二氧化硫的四百分之一，確認溫室氣體會對公眾健康造成危害，為將《清潔空氣法》的管理對象擴展到溫室氣體掃清了理論障礙。

2. 《清潔電力計劃》的立法努力

美國《清潔空氣法》在其第111條中規(guī)定，如果一種污染源引起或者顯著加劇有可能危害公眾健康或者福利的空氣污染，則適用該法。同時，該法還針對新建、擴建、改建和既有的污染源規(guī)定了不同的措施。譬如，針對新污染源，授權制定聯(lián)邦標準;針對既有污染源，則要求制定與聯(lián)邦指南相當的州計劃。由此，該法在事實上為美國環(huán)境保護署針對溫室氣體制定專門計劃預留了空間。奧巴馬政府以此為依據，積極實施管理溫室氣體的權力。環(huán)境保護署于2014年啟動制定《清潔電力計劃》(Clean Power Plan，簡稱CPP)，于2015年8月3日正式公布。

據統(tǒng)計，2013年全美溫室氣體排放中，來自電力行業(yè)的排放占31%，位居第一，遠高于工業(yè)、交通、農業(yè)和建筑等其他領域的排放?！肚鍧嶋娏τ媱潯穼⑹闺娏π袠I(yè)二氧化碳排放到2030年比2005年減少32%，比之前政府擬定的減排目標高9個百分點。美國環(huán)境保護署為各州設定其總體減排目標，各州必須于2016年之前提交減排初步方案，否則環(huán)境保護署將有權在該州實施單獨為該州制定的減排方案。各州可靈活選擇實現(xiàn)減排目標的途徑，核心措施包括：提高現(xiàn)有燃煤火電廠的效率、提高現(xiàn)有天然氣發(fā)電設施的比重、提高以風電和光伏為代表的清潔能源發(fā)電比重等。各州在制定和實施計劃時可以采取市場機制、建立可再生能源標準和能效標準、加速老舊電廠退役、改進輸電和儲能設備等措施，各州可以選擇單獨行動，也可以與其他州采取聯(lián)合行動。

《清潔電力計劃》被認為是奧巴馬任期中最重要也是最受爭議的能源環(huán)境政策。由于美國各州能源稟賦不同，該計劃在以煤電為主的中部各州將面臨較大阻力。同時溫室氣體減排涉及電力、能源、交通、建筑等多個行業(yè)利益，特別是該計劃將直接影響美國煤炭行業(yè)的發(fā)展。因此，環(huán)境保護署在制定《清潔電力計劃》過程中已開始面臨訴訟。奧巴馬總統(tǒng)在2015年8月公布《清潔電力計劃》后，24個州就于10月聯(lián)合起訴環(huán)境保護署要求停止執(zhí)行該計劃。2015年11月，美國國會以《清潔電力計劃》會徹底改變電力生產和消費過程，抬高電價以及質疑環(huán)境保護署是否有權制定能源政策為由，否決了該計劃。

到本文截稿之時，《清潔電力計劃》的出臺在美國國會遭遇阻力。對于該計劃的命運，可根據美國的政體、奧巴馬總統(tǒng)的執(zhí)政思路、美公眾的接受程度等因素對該計劃的命運展開假設。根據美國三權分立原則，奧巴馬總統(tǒng)仍可就國會的否決行使總統(tǒng)否決權，保證該計劃具有法律效力。當然國，會也有權對上述總統(tǒng)否決權再次否決，但是需要具備三分之二多數贊成的條件，然而這顯然是不現(xiàn)實的。因此，可以大膽預測，在奧巴馬總統(tǒng)的任期內，該計劃將會實施。但不可忽視的是，由于該計劃不是法律，故奧巴馬卸任后，下一任的總統(tǒng)有權廢除該計劃。

但任何政黨在制定或廢除法律的過程中都必須要考慮公眾意愿。公眾參與是貫穿美國環(huán)境立法和司法的一個顯著特點。法官在審判過程中通常非常重視公眾的意見和建議。調查顯示，目前有60%-70%的美國民眾支持《清潔電力計劃》。因此，公眾意愿在很大程度上將決定美國未來在應對氣候變化方面的走向。

(二)加利福尼亞州應對氣候變化立法情況

美國加利福尼亞州于2006年由時任州長阿諾德˙施瓦辛格簽署了《加利福尼亞州全球變暖解決方案法案》(以下簡稱“AB32法案”)，成為美國各州中第一個制定了應對氣候變化法案的州。

1. AB32法案的主要內容

AB32是一部以減緩氣候變化為主要內容的法案，分為“總則”、“溫室氣體排放強制報告”、“全州溫室氣體排放量限額”、“減緩溫室氣體”、“以市場為基礎的履約機制”、“執(zhí)行”和“其他規(guī)定”七大章節(jié)，主要內容圍繞在以下幾個方面：

一是建立加州應對氣候變化的管理監(jiān)督機制。AB32法案明確規(guī)定加利福尼亞州空氣資源委員會(The State Air Resources Board，簡稱ARB)主管溫室氣體減排事務。該委員會負責制定2020年前分階段的減排目標，監(jiān)督AB32法案的實施。委員會基于加利福尼亞州的歷史排放數據，于2007年提出了減少溫室氣體排放的初期具體行動目標，建立了溫室氣體排放報告制度。同時在政策層面，ARB和氣候行動小組(CAT)共同起草了一項全方位的減排戰(zhàn)略規(guī)劃，包括節(jié)約能源、增加低碳領域的就業(yè)機會、改善公共衛(wèi)生條件等內容，于2012年起全面實施。

二是建立溫室氣體排放報告制度和目標倒逼機制。AB32法案明確提出加利福尼亞州溫室氣體的減排目標為“在2020年將溫室氣體排放總量降低到1990年水平”，規(guī)定了實現(xiàn)目標的時間進度、實現(xiàn)途徑、監(jiān)督機構。由于溫室氣體排放主要由一些工業(yè)、建筑、電力等重點排放主體造成的，要求這些排放主體定期報告其排放情況是落實全州減排目標的基礎。法案第二部分規(guī)定了溫室氣體排放的強制報告制度，賦予這些排放主體強制的報告義務，通過立法解決了實現(xiàn)減排目標最為核心的法律問題。

三是建立溫室氣體排放權交易機制。AB32法案提出自2012年起啟動總量控制與碳排放權交易，但由于制定AB32法案時還沒有開展排放權交易的實踐，因此對碳排放權交易的規(guī)則設計較為粗略。AB32法案僅規(guī)定了交易的管理機構、交易種類和范圍等幾項最基礎的內容，授予空氣資源委員會制定具體交易規(guī)則的權力，為日后逐步細化加州碳排放權交易規(guī)則預留了立法空間。

2. AB32法案的主要特點

AB32法案的主要特點可以歸納為如下三個方面：

其一，規(guī)定了多種減排措施。該法案明確規(guī)定了提高能效、發(fā)展可再生能源、減少汽車燃油的碳排放等措施。根據法案規(guī)定的減排安排，加利福尼亞州已經按計劃完成了分階段的減排目標，并且有望于2020年實現(xiàn)最終的減排目標。

其二，為建立碳排放權交易市場奠定了基礎。加利福尼亞州的碳排放權交易市場根據AB32法案建立并實現(xiàn)交易，成為美國區(qū)域性交易市場的代表。

其三，注重與其他州和區(qū)域之間的協(xié)調。加利福尼亞州積極開展與其他州之間在應對氣候變化方面的合作。美國區(qū)域性合作主要包括東海岸的“區(qū)域溫室氣體倡議”、西海岸的“太平洋沿岸氣候與能源行動方案”和中西部“溫室氣體減排協(xié)定”等。這些區(qū)域性的協(xié)定或合作是一種自下而上的減排模式探索，也為如墨西哥等相鄰國家開展碳排放權交易提供了有益的借鑒。

3. AB32法案的實施效果、局限及面臨的挑戰(zhàn)

在AB32法案頒布實施的九年里，溫室氣體排放實現(xiàn)了絕對量的下降，對于促進加利福尼亞州分階段實現(xiàn)溫室氣體絕對量減排的總目標具有重要意義。目前該法案確定的2020年目標有望完成的情況下，又有一個建議法案提出了從2020年到2050年間的減排安排。

概言之，AB32法案的局限和面臨的挑戰(zhàn)主要包括三個方面。其一，該法案是一個以側重減緩為主的州層面的立法，對于適應氣候變化等內容缺乏關注。對于加利福尼亞州這樣一個沿海易受氣候災害影響的區(qū)域，如何提高應對氣候變化的能力等問題在該法案中尚未涉及。其二，該法案從制定到實施的過程中始終面臨來自產業(yè)層面的反對意見甚至訴訟。例如法案中嚴格禁止使用進口煤炭發(fā)電、嚴格限制汽車排放等措施，對相關產業(yè)影響較大，引起了產業(yè)界的抵制。其三，加利福尼亞州碳排放交易在實施過程中面臨的爭議較大。研究表明，碳排放權交易對于實現(xiàn)加利福尼亞州整體減排目標貢獻較小，成效遠低于預期水平。

三、墨西哥應對氣候變化立法情況

墨西哥面臨的高排放增長壓力和易受氣候變化不利影響等情況與我國類似。2008年，墨西哥頒布實施了應對氣候變化的專門法律《氣候變化基本法》，可資我國借鑒。

(一)制定《氣候變化基本法》的背景

2008年，墨西哥人均溫室氣體排放量為4.1噸(美國為19.2噸)，溫室氣體排放總量占全球的1.5%，在世界排名第十一。預測認為，若不立即采取減緩行動，墨西哥將在2050年成為全球第五大溫室氣體排放國。以能源角度觀之，2010年，墨西哥89%的能源消費為化石能源，包括核能在內的可再生能源僅占6%。墨西哥目前的可再生能源主要是風能，主要集中在瓦哈卡州低地、北下加州和薩卡特卡斯州。由于地理原因，墨西哥近年來受到東西海岸的颶風、北部大旱等氣候災害的影響嚴重，應對氣候變化的形勢越來越緊迫。在此情況下，墨西哥于2012年10月頒行了《氣候變化基本法》。國家高層對立法工作的大力支持、相關方面密切協(xié)調以及民眾環(huán)境保護意識不斷增強，是《氣候變化基本法》得以順利出臺的三大主要原因。

(二)《氣候變化基本法》的主要內容及特點

墨西哥《氣候變化基本法》由116條正文和10條臨時性條款組成，包括“總則”、“權力分配”、“國家生態(tài)和氣候變化機構”、“國家氣候變化政策”、“國家氣候變化體制”、“國家氣候變化政策評估”、“信息公開”、“關于公眾參與”、“監(jiān)督檢查、保證措施和處罰”等九章。

該法的特點主要包括三個方面。其一，重點關注適應氣候變化問題。該法在起草之初的內容以減緩措施為主，但經多輪論證，并結合墨西哥的現(xiàn)實國情，適應氣候變化的內容比例逐漸增多，甚至超過了減緩氣候變化方面的內容。其二，在溫室氣體種類方面，該法將對氣候變暖貢獻很大的黑炭作為調整對象，提出了黑炭的減排目標，擴展了《京都議定書》下溫室氣體的種類。其三，該法對于國家應對氣候變化的管理體系進行了系統(tǒng)的設計，構建了國家對于溫室氣體管理的體制機制。

(三)《氣候變化基本法》的立法目標及管理措施

墨西哥《氣候變化基本法》的主要目標是：推進國家低碳轉型和經濟可持續(xù)發(fā)展，保持墨西哥的國際競爭力;提高國家適應氣候變化的能力;促進政府部門之間在應對氣候變化工作中的合作。該法為墨西哥提出了全方位的應對氣候目標：將溫室氣體到2020年減排30%，到2050年減排50%;到2026年達到排放峰值;在2024年之前清潔能源占能源消費比例達到35%，到2030年達到40%以上;減少51%的黑炭排放;減少因毀林而增加的碳排放;提高國家適應氣候變化的能力。

為實現(xiàn)上述目標，墨西哥《氣候變化基本法》設定了包括氣候變化委員會、政府內務部氣候變化委員會、能源和氣候變化局、顧問班子以及州政府組成的國家應對氣候變化體系，為法律的實施提供機構保障。在實施《氣候變化基本法》的同時，墨西哥還制定了應對氣候變化的國家戰(zhàn)略和六年計劃，同時還在州層面實施了應對氣候變化的重點項目，通過國家財政和籌資等方式籌集資金來應對氣候變化。與中國一樣，墨西哥也正在研究探討通過征收碳稅和碳交易等途徑來實現(xiàn)減緩目標。

(四)《氣候變化基本法》面臨的挑戰(zhàn)

總體而言，墨西哥《氣候變化基本法》面臨的挑戰(zhàn)主要包括兩個方面。

一方面，數據統(tǒng)計與核算能力不足。實施該法規(guī)定的減緩目標的基礎，是建立完備的國家溫室氣體排放的核查制度和排放數據庫，需要建立排放報告制度和違規(guī)處罰措施。墨西哥目前正在加強這方面的基礎能力建設。

另一方面，與美國碳排放交易對接需要加強。墨西哥毗鄰美國，在碳排放權交易問題上提出了與美國加利福尼亞州或東北部區(qū)域碳市場對接的設想，但在具體規(guī)則設計上尚面臨挑戰(zhàn)。墨西哥為了實現(xiàn)可再生能源發(fā)電到2024年達到35%的目標，可能需要從美國亞利桑那州進口可再生能源發(fā)電，而亞利桑那州仍未確定其對墨西哥出口的方案。美國能源部最近發(fā)布了一項有關建設用于墨西哥風能發(fā)電輸電網絡的許可，有望緩解輸電網絡的制約問題。

四、美國和墨西哥經驗對我國的借鑒意義

2009年，我國《關于積極應對氣候變化的決議》提出“要把加強應對氣候變化的相關立法作為形成和完善中國特色社會主義法律體系的一項重要任務，納入立法工作議程”。在依法治國的重要方略下，應對氣候變化立法是應對氣候變化頂層設計的重中之重。為此，應充分借鑒國外的成熟經驗，為我國立法實踐提供參考。綜合美國和墨西哥有關應對氣候變化立法及其實施情況，其可供我國借鑒的經驗主要包括：加快應對氣候變化專門立法進程;建立適合本國國情的應對氣候變化監(jiān)督管理體制;通過具有可操作性的實施性政策和措施落實應對氣候變化專門立法;發(fā)揮環(huán)保組織在應對氣候變化立法中的積極作用。

(一)加快應對氣候變化專門立法進程

由美國加利福尼亞州和墨西哥的經驗可見，制定專門立法是促進實現(xiàn)減排目標的重要措施。

美國聯(lián)邦層面幾經努力未能制定一部綜合性的應對氣候變化法，有其特定的立法、司法傳統(tǒng)和國內政治經濟方面的特殊原因。聯(lián)邦環(huán)境保護署于2014年啟動并于2015年8月通過的《清潔電力計劃》，實質上是在《清潔空氣法》框架下應對氣候變化的一項統(tǒng)領性的立法，其針對新污染源和既有污染源的諸多制度設計。加利福尼亞州AB32緊密圍繞減排目標設計法案內容，在法案實施的過程中也是圍繞各階段目標制定和采取減排措施，評估法案實施效果。墨西哥《氣候變化基本法》也規(guī)定了諸多較為具體的適應和減緩氣候變化的措施。

我國已向國際社會承諾到2020年單位GDP二氧化碳排放控制目標和到2030左右二氧化碳排放峰值目標，但目前圍繞減控排目標的實現(xiàn)仍缺乏有效的手段。為此，應借鑒美國和墨西哥經驗，盡快制定應對氣候變化專門立法，促進減排目標順利實現(xiàn)。

(二)建立適合本國國情的應對氣候變化監(jiān)督管理體制

基于應對氣候變化管理的內在要求，建立明晰的監(jiān)督管理體制，是美國和墨西哥的一項值得借鑒的經驗。美國在聯(lián)邦層面由環(huán)境保護署負責全國溫室氣體管理，通過出臺部門規(guī)章的方式分行業(yè)采取減緩溫室氣體排放措施。加利福尼亞州專設空氣資源委員會來監(jiān)督AB32法案的實施，為該法案執(zhí)行制定分階段的目標，并且評估法案的執(zhí)行效果。墨西哥《氣候變化基本法》設定、立了包括氣候變化委員會、政府內務部氣候變化委員會、能源和氣候變化局、顧問組織以及州政府組成的國家應對氣候變化體系，為法律的實施提供了保障。

就我國而言，根據依法行政的要求，需要在應對氣候變化專門立法中明確應對氣候變化的監(jiān)督管理體制，特別是有關機關和機構應對氣候變化的管理職權。這樣不僅有助于立法和政策有效和順暢的實施，同時亦可最大限度地降低立法和執(zhí)法成本。

(三)通過具有可操作性的實施性政策措施落實專門立法

為落實國際承諾和國內減排目標，美國的《清潔電力計劃》擬通過一系列的措施提高能效，從而實現(xiàn)《清潔空氣法》第111條的要求。這些措施包括：提高現(xiàn)有燃煤熱電廠的效率，通過硬件和軟件措施使每噸燃煤的發(fā)電量提高6%;提高現(xiàn)有的天然氣發(fā)電站的效率，通過更好地運用既有投資，依該計劃采取措施之后的天然氣使用量將在2030年減少5%;更加重視可再生能源和核能的開發(fā)利用;提高終端用戶的能源利用效率。在加利福尼亞州，為了更高地實施AB32法案，該州制定了分階段的減排目標，建立了溫室氣體排放報告制度，還起草了全方位的減排戰(zhàn)略規(guī)劃。這些具有較高可操作性的實施性的政策和措施，對于落實應對氣候變化專門立法具有至關重要的作用，值得我國借鑒。

(四)發(fā)揮環(huán)保組織在應對氣候變化立法中的積極作用

在美國和墨西哥，環(huán)保組織在推進應對氣候變化立法及其實施過程中發(fā)揮了重要作用。在有關環(huán)保組織的努力下，美國聯(lián)邦環(huán)境保護署就溫室氣體對人體健康進行評估認定，從而將《清潔空氣法》的管轄范圍擴展到溫室氣體，改變了溫室氣體控制無法可依的局面。加利福尼亞州的經驗亦表明，如果法律草案中的減排措施過于激進，環(huán)保組織也會以適當方式提出意見和建議，甚至代表相關產業(yè)或企業(yè)提起訴訟，由此確保了最終出臺的法律內容比較務實，更具可操作性。

我國目前在應對氣候變化立法過程中主要通過專家參與立法、征求社會公眾意見的形式吸收社會意見和建議。然而，立法過程中的信息公開尚不非常充分，使未來可能需要承擔法律義務的法律主體在立法過程中有時不便表達自己的意見和建議。在制定應對氣候變化專門立法過程中應注意這一問題，特別是借鑒美國和墨西哥的經驗，鼓勵環(huán)保組織和其他社會主體更加充分地參與到立法進程之中。

(五)積極面對氣候變化立法進程中的阻力

美國和墨西哥的經驗亦表明，開展應對氣候變化立法可能會受到諸多阻力。應對氣候變化立法的核心目標是“降碳”，主要途徑是調整能源結構、節(jié)能、提高能效、發(fā)展碳匯，對工業(yè)、建筑、交通、能源等傳統(tǒng)行業(yè)的既有發(fā)展模式將造成很大影響。而這些傳統(tǒng)行業(yè)通常被視為國民經濟的支柱產業(yè)，長期以來形成的利益格局，要想一夕打破絕非易事。

因此，推動應對氣候變化立法，需要有很強的政治推動力和較高的公眾意識。一方面，需要政府和國家領導人堅持積極推動應對氣候變化立法進程;另一方面，需要整個國家的公眾對于氣候變化的緊迫性有較高的認識，對開展應對氣候變化立法不斷形成越來越多的共識。在這些方面，我國仍有不斷努力和加強的空間，推進應對氣候變化立法的工作任重而道遠。