導(dǎo)言：“十三五”規(guī)劃在環(huán)境保護領(lǐng)域提出了全新的目標，同時也面臨完成目標所需要的巨額資金挑戰(zhàn)，而公私伙伴關(guān)系模式(Public-Private-Partnerships，簡稱PPP)則是解決這一難題的關(guān)鍵。因此，對PPP模式而言，“十三五”將是機遇與挑戰(zhàn)并行的五年。

圖1. “十三五”與三項污染防治行動計劃

一、關(guān)于環(huán)境保護領(lǐng)域，“十三五”說了什么?

2016年初舉行的全國環(huán)保工作會議上，環(huán)保部明確表示，“十三五”期間，將以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃。環(huán)保部部長陳吉寧還特別強調(diào)，2016年將要全面實施《土壤污染防治行動計劃》(“土十條”)，聯(lián)合2013年9月發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》 (“大氣十條”) 以及2015年4月發(fā)布的《水污染防治行動計劃》(“水十條”)，政府對于三大領(lǐng)域的關(guān)注將達到前所未有的高度。三項防治行動計劃的相繼推出，展示了政府在環(huán)境保護領(lǐng)域的力度與決心，同時也可以看出，在“十三五”中提出的深入實施大氣、水、土壤三項行動計劃并非突如其來，而是醞釀已久。

全國環(huán)保工作會議明確了2016年乃至“十三五”期間大氣、水、土壤三大領(lǐng)域的治理重點，土壤污染防治、VOCs(揮發(fā)性有機物)和黑臭水體治理等細分領(lǐng)域投資機遇浮現(xiàn)。國家的明確政策導(dǎo)向，政府的全力工作推進，資本市場的積極參與，將推動中國環(huán)保相關(guān)領(lǐng)域從2016年開始迎來黃金時代。

二、完成“十三五”的環(huán)境領(lǐng)域規(guī)劃目標，要花多少錢?

伴隨著前所未有的機遇，隨之而來的是更加嚴峻的挑戰(zhàn)。筆者收集了各方關(guān)于“十三五”期間三大領(lǐng)域全社會投資規(guī)模(即政府投資與民間資本投資的總和)的預(yù)測與期望得到以下結(jié)果：

圖2. 三項領(lǐng)域投資規(guī)模及預(yù)測

雖然各方數(shù)據(jù)有所出入，且來源不一，但從表中數(shù)據(jù)可以清晰地看出，中央政府對于“十三五”環(huán)境領(lǐng)域，特別是三項污染防治行動計劃，有著很高的投資期望。

圖3. 近五年國家節(jié)能環(huán)保支出金額(單位：億元)

從圖3中可以看出，自2011年起，國家對于節(jié)能環(huán)保的投資逐年遞增，到2015年已經(jīng)達到近5000億元，約占當年全年GDP的0.71%，但是仍遠低于國際經(jīng)驗所指示的2-3% ，也就是約1.5萬億元[8]。面對如此大金額、高強度的投資目標，僅靠國家的財政投資是無法完成的，因而公私伙伴關(guān)系(Public-Private-Partnerships，簡稱PPP)模式的介入就顯得尤為重要。

三、面對巨大的資金缺口，PPP模式為何迎來機遇?

根據(jù)國家財政部金融司給出了明確的定義：所謂PPP，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。

簡單來說就是允許民營資本參與到公共服務(wù)的投資，建設(shè)，運營，管理等過程中來。目前我國主要以民營資本投資為主，作為回報政府賦予民營企業(yè)一定時間長度的自主運營權(quán)利，同時政府將作為購買方向民營企業(yè)購買相應(yīng)PPP項目提供的公共服務(wù)，超過計劃收入的部分將作為民營企業(yè)的創(chuàng)收得以保留，計劃運營期結(jié)束后項目將歸政府所有，即為PPP模式中一種典型的建設(shè)-運營-移交模式(build–operate–transfer, BOT)。

PPP合作模式，一方面減輕了政府對于公共服務(wù)的資金壓力，另一方面實現(xiàn)了風(fēng)險的共同承擔機制。作為融資方追求利益的最大化，作為PPP追求公共服務(wù)效益地最大化，兩者協(xié)同，降低風(fēng)險。追溯PPP模式在我國的發(fā)展歷程，參照君和律師事務(wù)所撰寫的相關(guān)報告[9]，可總結(jié)為四個階段：

圖4. PPP模式在我國的發(fā)展歷程

自2010年以來，國家在政策層面國家的不斷推進，讓PPP模式迅猛發(fā)展，并將在十三五期間全面開花。

圖5. 2010年以來，關(guān)于PPP模式的主要政策歷程

圖6中是今年三月首次公布的全國PPP綜合信息數(shù)據(jù)。在環(huán)境保護領(lǐng)域的投資金額則達到了5655.26億元，約占投資總額的7%，僅次于交通運輸，市政工程，片區(qū)開發(fā)和保障性安居工程。

圖6. PPP項目數(shù)與投資行業(yè)分布情況

我們可以看出，一方面國家在環(huán)境保護領(lǐng)域十分倚重PPP模式，約5700億元的投資金額高于2015年全國一般公共預(yù)算支出中節(jié)能環(huán)保部分的4800億元(見圖 7);另一方面在接二連三的有利政策推動下，環(huán)保領(lǐng)域的PPP項目發(fā)展迅猛，社會資本投資愿望強烈，參與度高，開展數(shù)量眾多。

圖7. 全國一般公共預(yù)算按行業(yè)分布情況(單位：萬億元)

以2015年全國一般公共預(yù)算分布情況為例，預(yù)算中教育、社會保障占據(jù)了比較高的比例，而節(jié)能環(huán)保和交通運輸則比較低。與之相比，圖5呈現(xiàn)的全國PPP綜合信息數(shù)據(jù)中交通運輸與節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域都占據(jù)了很高的比例。這種分布特點清晰地顯示了國家在某些公共服務(wù)領(lǐng)域依托PPP模式分擔投資壓力的舉措，特別是環(huán)境保護領(lǐng)域。因而，要完成“十三五”中所提出的規(guī)劃目標，推進PPP模式的發(fā)展將是至關(guān)重要的一點。

四、環(huán)保領(lǐng)域推行PPP，我們面臨哪些挑戰(zhàn)?

鳥巢作為北京奧運會的標志性建筑，總計32億元投資，由北京政府(58%)和四家企業(yè)組成的聯(lián)合體(42%)共同完成，卻是一個PPP模式依托下的“不成功”產(chǎn)物。整個項目從發(fā)起到完成奧運會使命，到政府與民營資本不歡而散，落到如今無法盈利的尷尬位置，背后是是眾多典型中國式PPP所面臨的困局[11]。

圖8. PPP模式的簡單模型

上圖我們可以看到一個簡單的PPP模式的模型，筆者將PPP模式簡化為三個部分，政府部門，民營資本以及兩者之間通過PPP模式所建立的關(guān)系，并可以此分析當下PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域推行中的障礙。

(一) 部門之間缺乏權(quán)威的合作指導(dǎo)與高效合理的合作模式

典型的環(huán)境保護問題往往牽涉到不止一個責任主管部門，而建設(shè)環(huán)保領(lǐng)域的PPP項目同樣需要眾多部門的參與。例如一個垃圾焚燒廠的建設(shè)，往往涉及到環(huán)保、市政、建設(shè)、衛(wèi)生、發(fā)改委等諸多部門和機構(gòu)。然而，由于政府部門之間合作機制的不成熟，這種責任復(fù)合交叉的項目總是推行緩慢，在獲得各種各樣的許可、證明等等文件中間浪費了很多時間和資源。而到項目真正“落地”的階段，各部門或互相“角力”，或推卸責任。PPP項目處在責任的中間地帶，困難重重，舉步維艱。

(二) 地方政府公信力的缺失

中央政府的高度重視與大力推廣，一系列政策的頒布讓PPP模式看起來“底氣十足”，但是真正落實到地方政府與民營資本的切實接觸中，往往“只打雷，不下雨”，其癥結(jié)所在便是民營資本對地方政府的信任度存疑。在現(xiàn)有的PPP項目中，可以觀察到地方政府推遲支付、延緩支付、拖欠支付的現(xiàn)象時有發(fā)生。即便是與政府合作，失去了契約精神，民營資本的投資熱情也會受到打擊，讓很多PPP項目難以“落地”，這是“十三五”推行PPP模式所面臨的最大的挑戰(zhàn)之一。

隱藏在地方政府公信力缺失后面的是一個更嚴峻的問題——高額的地方債務(wù)(關(guān)于地方債務(wù)問題，本文不做更多的討論)。典型的案例來自于長春匯津污水處理項目[12]，項目中民營資本與長春市排水公司合作投資污水處理廠，并與當?shù)卣炗啞堕L春匯津污水處理專營管理辦法》。但在項目建成運營兩年后，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費。經(jīng)過一年的糾紛，長春市政府強行廢除管理辦法，排水公司完全停止支付污水處理費。民營資本苦不堪言，最后被迫對簿公堂。

(三) 輕視后期管理與維護造成項目運營困難

目前已經(jīng)建成的PPP項目中，出現(xiàn)了很多運營、管理和維護不善的問題，導(dǎo)致所提供的公共服務(wù)質(zhì)量下降，項目貶值等。在數(shù)年的經(jīng)營后，大舉投資建設(shè)的PPP項目甚至負債、虧損。作為運營方的民營資本急于脫手，作為購買方的政府不愿接盤，民眾作為公共服務(wù)終端服務(wù)對象，卻需要忍受服務(wù)質(zhì)量差和沒有其他備用選項的雙重“夾擊” 。

環(huán)保公共服務(wù)項目，從污水處理廠到垃圾填埋場等，都需要一定專業(yè)水準的人員進行管理和維護。但很多地方政府只看重民營資本的融資能力，忽略甚至故意忽略其管理能力，導(dǎo)致眾多環(huán)保PPP項目價值貶損、被迫回購。

(四) 缺少配套的法規(guī)條例

相比較接二連三于推行PPP模式方面的政策，對規(guī)范和監(jiān)管PPP模式的政策，政府推行力度明顯弱了很多，起步也相對較晚。缺少配套的法規(guī)條例在一定程度上造成了2003年以后的十年中我國PPP模式推行的亂象：項目眾多，質(zhì)量參差不齊，爭議不斷。筆者認為，倚重PPP模式來解決“十三五”規(guī)劃中環(huán)境領(lǐng)域巨大的資金缺口，配套監(jiān)管制度的出臺勢在必行，且刻不容緩。