這或許與中國股市類似，一段時(shí)間內(nèi)，如果某個(gè)概念或話題驟然大熱，其后的龐大推力往往來自于早已暗流涌動(dòng)的政策及資本。

今天，我們就來聊一聊合同能源管理和PPP。

5月，得李克強(qiáng)簽批，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》，再度取消49項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)，將84項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)。由于這輪大瘦身關(guān)乎《合同能源管理項(xiàng)目財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》(財(cái)建(2010)249號(hào))文件，以及由國家發(fā)改委和財(cái)政部共同審批的合同能源管理項(xiàng)目財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金審批，能源環(huán)保圈的小伙伴們似乎猛然被扎了一劑清醒針。

同時(shí)期，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在主持召開的常務(wù)會(huì)議中，部署推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，要在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，推廣政府和社會(huì)資本合作模式，匯聚社會(huì)力量增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。國家發(fā)改委也迅速在門戶網(wǎng)站開辟專欄，公布政府和社會(huì)資本合作(PPP)推介項(xiàng)目，首批項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，1.97萬億的投資大單正靜待民間資本之手介入，南度度注意到，在大名單項(xiàng)目中，環(huán)保類項(xiàng)目是其中的主要部分，總計(jì)418個(gè)，占比超四成。

多年來，在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域，合同能源管理發(fā)揮了重要的作用和貢獻(xiàn)，而PPP模式也開始在公共基礎(chǔ)設(shè)施投資方面積累大量成熟運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)?？吹靡姷恼甙涤恐?，未來節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的商業(yè)運(yùn)作模式格局是否將發(fā)生變化?是否如業(yè)內(nèi)聲音所言——合同能源管理的地位將被PPP模式取代?南度度特別奉上對(duì)這兩種火熱模式的綜合梳理，與各位共同學(xué)習(xí)和探討。

何為EMC？

合同能源管理(Energy Management Contract，簡(jiǎn)稱EMC)，是指節(jié)能服務(wù)公司(Energy Service Corporation，簡(jiǎn)稱ESCo)通過與客戶簽訂節(jié)能服務(wù)合同，為客戶提供節(jié)能改造的相關(guān)服務(wù)，并從客戶節(jié)能改造后獲得的節(jié)能效益中收回投資和取得利潤的一種商業(yè)運(yùn)作模式。這一過程簡(jiǎn)單來說，ESCo為用能企業(yè)進(jìn)行能耗診斷，計(jì)算出節(jié)能服務(wù)公司能為它節(jié)省多少能源;通過利用資金、設(shè)備和技術(shù)，為企業(yè)進(jìn)行節(jié)能改造，安裝調(diào)試;提供系統(tǒng)性的服務(wù)和培訓(xùn)，建立長(zhǎng)效的節(jié)能機(jī)制。

合同能源管理的業(yè)務(wù)示意圖

節(jié)能服務(wù)業(yè)務(wù)內(nèi)容及收益示意圖

目前，全球已有80多個(gè)國家通過ESCo采用新的電能提升技術(shù)、能源合同機(jī)制及對(duì)電力需求方的有效管理等方式來幫助用戶提升電能使用效率，在美國，ESCo發(fā)展為一種新興節(jié)能產(chǎn)業(yè)，每年有10億美元左右的業(yè)務(wù)。

EMC在中國起步較晚，1997年才進(jìn)入中國，相關(guān)部門同世界銀行、全球環(huán)境基金共同開發(fā)和實(shí)施了“世界銀行(WB)/全球環(huán)境基金(GEF)中國節(jié)能促進(jìn)項(xiàng)目”，第一次引入合同能源管理機(jī)制，并在北京、遼寧、山東成立了示范性能源管理公司，拉開我國節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的序幕。此后，國家大力推進(jìn)EMC的實(shí)施，國務(wù)院多次下發(fā)通知培育、鼓勵(lì)、支持合同能源管理產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并將該模式于《中華人民共和國節(jié)約能源法》以及《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》中予以推廣。

2010年4月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委等部門《關(guān)于加快推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》(國辦發(fā)[2010]25號(hào))，提出要充分認(rèn)識(shí)推行合同能源管理、發(fā)展節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的重要意義。同年6月，財(cái)政部和發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《合同能源管理項(xiàng)目財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》(財(cái)建[2010]249號(hào))，提出中央財(cái)政安排獎(jiǎng)勵(lì)資金，支持推行合同能源管理，促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并在當(dāng)年，中央財(cái)政安排20億元,用于支持節(jié)能服務(wù)公司采取合同能源管理方式在工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域以及公共機(jī)構(gòu)實(shí)行節(jié)能改造。而近日國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》，終結(jié)了合同能源管理的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)歷史。

截至目前，國家發(fā)改委備案的節(jié)能服務(wù)公司數(shù)量為超過3000家，而從事節(jié)能技術(shù)服務(wù)的節(jié)能服務(wù)公司數(shù)量總數(shù)突破4000家，年節(jié)能超過1300萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。近幾年來，盡管合同能源管理為全社會(huì)的節(jié)能環(huán)保事業(yè)做出了重要貢獻(xiàn)，但在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了不少問題，比如對(duì)扶持政策和獎(jiǎng)勵(lì)制度的過度依賴問題等，但這種機(jī)制在服務(wù)靈活性等方面仍具備突出的優(yōu)勢(shì)。小編認(rèn)為，此次財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)制度的終結(jié)，必將對(duì)節(jié)能服務(wù)公司的融資能力提出更高要求，整個(gè)行業(yè)或?qū)⒚媾R進(jìn)一步洗牌的可能性，企業(yè)節(jié)能服務(wù)的核心能力將愈顯重要。但其地位能否將被蜂擁而起的PPP模式所替代，卻值得進(jìn)一步分析和檢驗(yàn)。

所謂PPP模式，即Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱PPP，也稱為公私合作模式，是政府和社會(huì)資本，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。常見模式為，由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。

PPP分為兩種，一種是廣義PPP，一種是狹義PPP。

狹義的PPP是政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營方式。與廣義PPP相比，狹義PPP的主要特點(diǎn)是，政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營過程參與更深，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長(zhǎng)，信息也更對(duì)稱。狹義PPP具備三個(gè)重要特征——伙伴關(guān)系、利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

廣義的PPP是指公私合作投融資模式，具體又分了很多種方式，例如BT、BOO、TOT、BOT等：

BT（建造、移交）

：企業(yè)與政府方簽約，設(shè)立項(xiàng)目公司以階段性業(yè)主身份負(fù)責(zé)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)，并在完工后即交付給政府。

BOT（建造、運(yùn)營、移交）

：企業(yè)被授權(quán)在特定的時(shí)間內(nèi)融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營，期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門。

BTO（建設(shè)、移交、運(yùn)營）

：企業(yè)為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方;隨后政府方再與之簽訂經(jīng)營該設(shè)施的長(zhǎng)期合同。

BOO（建造、擁有、運(yùn)營）

：企業(yè)自己融資、建立、并擁有永久的經(jīng)營權(quán)。

DBOT（設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓）

：企業(yè)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建設(shè)，完工后進(jìn)行特許經(jīng)營，期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門。

O&M（運(yùn)營與維護(hù)合同）

：私營部門的合作伙伴，根據(jù)合同，在特定的時(shí)間內(nèi)，運(yùn)營公有資產(chǎn)。公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權(quán)。

TOT（移交、運(yùn)營、移交）

：政府部門將擁有的設(shè)施移交給民營機(jī)構(gòu)運(yùn)營，通常民營機(jī)構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施移交給政府方。

圖：PPP模式示意圖

PPP模式在中國并不新鮮，過去早已在電廠、高速公路、城市軌道交通等領(lǐng)域開展應(yīng)用。北京地鐵4號(hào)線就是PPP運(yùn)作模式的典型成功案例。不管廣義還是狹義，PPP模式最大意義是提高融資能力和提高處理效率。

在當(dāng)前日益嚴(yán)峻的環(huán)保治理需求與地方政府捉襟見肘的財(cái)務(wù)困境的矛盾情形下，PPP模式或?qū)⒊蔀楣补?jié)能環(huán)保領(lǐng)域的最佳解決模式。它能夠有效引入私人部門承擔(dān)公共品與服務(wù)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營等的大部分工作，與政府直接提供環(huán)境治理服務(wù)相比，PPP有助于地方債務(wù)的治理，能夠有效緩解政府增量債務(wù)、消化政府存量債務(wù)，同時(shí)分散部分投資風(fēng)險(xiǎn)，通過私人部分的引入，有助于提高項(xiàng)目運(yùn)作效率。而相較于私人部門運(yùn)作項(xiàng)目的方式，PPP模式有政府的合作參與，也有助于項(xiàng)目融資信用度的提升，提高項(xiàng)目融資能力。

今年5月13日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開常務(wù)會(huì)議，部署推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，匯聚社會(huì)力量增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。會(huì)議稱“在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，推廣政府和社會(huì)資本合作模式，以競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)選擇包括民營和國有企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)資本，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，并依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)給予合理回報(bào)，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措。”

來自廣發(fā)證券的統(tǒng)計(jì)顯示，目前各省市已經(jīng)公布的PPP項(xiàng)目計(jì)1940項(xiàng)，涉資總額達(dá)2.6萬億。以環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為例，其中已公布(還有大量項(xiàng)目尚未公開)的環(huán)保項(xiàng)目總數(shù)283項(xiàng)，涉及金額1445.16億元。此前在2014年底，國家財(cái)政部公布首批30個(gè)政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)示范項(xiàng)目，其中，環(huán)保項(xiàng)目占12個(gè)，總投資規(guī)模約1800億元。政府期待通過示范項(xiàng)目的運(yùn)作，探索出更為合理有效的PPP運(yùn)作機(jī)制，如風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、基于成本的調(diào)價(jià)機(jī)制以及項(xiàng)目推出機(jī)制等，以進(jìn)一步打消社會(huì)資本對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)、收益不公平分擔(dān)的擔(dān)憂。隨著對(duì)PPP模式運(yùn)作環(huán)節(jié)的進(jìn)一步把握、各項(xiàng)關(guān)鍵機(jī)制的進(jìn)一步優(yōu)化，公共環(huán)保領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目必將引來更多社會(huì)資本的關(guān)注和參與。

環(huán)保治理行業(yè)帶有天然的公共事業(yè)特性，但目前環(huán)保產(chǎn)業(yè)資金投入有限，資源利用不足，阻礙了產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐。PPP模式通過引入市場(chǎng)機(jī)制，有利于引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)，解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)融資和盈利模式難題，對(duì)環(huán)保企業(yè)商業(yè)模式的完善和改變，以及未來的健康發(fā)展具有積極意義。

6月10日，在中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資論壇上，環(huán)境保護(hù)部科技標(biāo)準(zhǔn)司副司長(zhǎng)胥樹凡這樣評(píng)價(jià)如今在環(huán)保領(lǐng)域熱得發(fā)燙的PPP模式——PPP模式是環(huán)保新常態(tài)創(chuàng)新發(fā)展的表現(xiàn)，最終要實(shí)現(xiàn)政府和私營企業(yè)的雙贏。而要實(shí)現(xiàn)雙贏，首先必須明確，雙方身份地位是平等的市場(chǎng)主體，即權(quán)力責(zé)任義務(wù)利益方面全部平等。

環(huán)保項(xiàng)目更適用于PPP模式，這是當(dāng)下許多專家的共識(shí)。因?yàn)榄h(huán)保項(xiàng)目至少要承擔(dān)三類風(fēng)險(xiǎn)，政策性風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而公共事業(yè)民營化的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)比一般項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大，所以需要PPP模式來分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施利益共享。

而環(huán)保PPP項(xiàng)目能否成功，政府的做法和心態(tài)影響巨大。歸根結(jié)底，社會(huì)資本不是搞慈善，關(guān)鍵在于項(xiàng)目是否有利可圖，在確保財(cái)政承受力的基礎(chǔ)上，交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)尤為關(guān)鍵，要在政府和社會(huì)資本之間找到平衡點(diǎn)。

自2014年起，國家政府出臺(tái)的PPP文件已達(dá)到20多項(xiàng)。作為一種政府和社會(huì)資本長(zhǎng)期合作的模式，政府的契約精神、付費(fèi)機(jī)制都在其中扮演重要角色。

而“各有所需”僅僅是PPP模式的第一階段。即便如此，這一階段還存在難題：政府有價(jià)值的資源基本上都已盤點(diǎn)出去，手上擁有的大部分是沒有價(jià)值的資源。因此，縱然政策紅利還在不斷釋放，目前的實(shí)際情況是，并不是所有環(huán)保企業(yè)都十分熱衷于承擔(dān)PPP項(xiàng)目。

在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域PPP模式能否取代EMC?我們認(rèn)為，在公共節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域，隨著對(duì)節(jié)能服務(wù)相關(guān)補(bǔ)貼的取消，未來具備分擔(dān)政府債務(wù)能力的PPP模式或?qū)⒈菶MC具備更多優(yōu)勢(shì)以及取得更多機(jī)會(huì);但PPP模式相較于EMC又缺少了一定的靈活性，且EMC仍有機(jī)會(huì)在私人節(jié)能領(lǐng)域繼續(xù)占領(lǐng)市場(chǎng)，但前提是，ESCo節(jié)能服務(wù)公司具備過硬的核心技術(shù)能力以及相應(yīng)的融資能力，所以“靠補(bǔ)貼吃飯”、“皮包公司”類型的小規(guī)模ESCo，或許終將逐漸淡出這個(gè)挑剔的市場(chǎng)。