《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號，以下簡稱9號文)指出了進一步深化電力體制改革的重要性和緊迫性，提出了近期的重點任務(wù)，包括放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，向社會資本開放售電業(yè)務(wù)和增量配電業(yè)務(wù)，放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃，推進交易機構(gòu)相對獨立和完善電力市場交易機制等。最近，國家發(fā)展改革委出臺配套文件，又明確了落實這些重點任務(wù)的具體措施。

9號文及其配套文件遵循電力工業(yè)發(fā)展規(guī)律，涵蓋了電力體制改革的主要任務(wù)和核心要素，進一步明晰了電能內(nèi)在屬性，兼顧了經(jīng)濟效率和社會公平;契合了國際電力改革20多年實踐所形成的共識，借鑒了成功經(jīng)驗，吸取了失敗教訓(xùn);順應(yīng)了清潔低碳發(fā)展的大勢，以能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展為契機，通過售電側(cè)改革，引入售電商/綜合能源服務(wù)商，以技術(shù)進步和商業(yè)模式創(chuàng)新為手段，實現(xiàn)可再生能源發(fā)展和節(jié)能減排目標(biāo)。新一輪電力體制改革必將為我國電力工業(yè)和國民經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力，在我國能源革命和經(jīng)濟社會變革的偉大進程中寫上濃墨重彩的一筆。

一、明晰電能的內(nèi)在屬性，遵循電力工業(yè)發(fā)展規(guī)律

進一步認(rèn)識電能的商品屬性。電能和電力產(chǎn)業(yè)的特征通?？偨Y(jié)為以下幾點：一是產(chǎn)、供、銷同時完成，必須實時平衡，因此電力供應(yīng)必須強調(diào)計劃性和協(xié)調(diào)性;二是電能具有公共物品屬性，電力產(chǎn)業(yè)屬于公用事業(yè)和國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，保證安全供電是首要責(zé)任;三是電力產(chǎn)業(yè)是網(wǎng)絡(luò)性產(chǎn)業(yè)，電網(wǎng)具有自然壟斷性;四是電力產(chǎn)業(yè)是資金密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，進入門檻高。因此，長期以來各國電力工業(yè)一直實行發(fā)、輸、配、售垂直一體化的組織結(jié)構(gòu)和壟斷經(jīng)營模式。上世紀(jì)九十年代，英國等國家開始了電力市場化改革，人們認(rèn)識到，電能也有一般商品的特征，例如開放性和競爭性，可以在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)引入競爭，讓市場發(fā)揮作用，通過競爭提高效率、降低成本和改善服務(wù)質(zhì)量。

技術(shù)進步為電力交易打下了基礎(chǔ)。電力工業(yè)經(jīng)過一百多年的發(fā)展，發(fā)電效率大大提高，投資成本降低，規(guī)模經(jīng)濟門檻降低，使中小發(fā)電商能夠進入市場，為競爭創(chuàng)造了條件;柔性控制技術(shù)和信息通信技術(shù)為電力交易市場的形成和運作提供了技術(shù)基礎(chǔ)。

用戶側(cè)參與使電力市場要素更為完整。傳統(tǒng)電力工業(yè)中，用戶是被動的電能接受者。隨著智能電網(wǎng)和能源互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，用戶成為電力市場的主動參與者，使雙側(cè)互動的電力市場結(jié)構(gòu)更為完整，電力交易主體、載體、組織者、交易對象等市場要素及其定位更為清晰，從而形成有效的電力市場，真正發(fā)揮資源優(yōu)化配置作用。

因此，充分認(rèn)識電能的商品屬性和電力工業(yè)發(fā)展規(guī)律，培育市場主體和完善市場要素，是電力市場化改革的前提，是9號文及其配套文件所遵循的原則。

二、凝聚國際國內(nèi)電力改革共識，設(shè)計科學(xué)的改革路徑

上世紀(jì)九十年代以來，各國普遍開展了以結(jié)構(gòu)重組、引入競爭、開放電網(wǎng)、建立電力批發(fā)和零售市場等為特征的電力市場化改革，經(jīng)過二十多年的實踐已經(jīng)形成了若干共識。電力改革的研究者如S.Littlechild、P.L.Joskow和S.Hunt等人總結(jié)了電力改革的共性特征，得出了所謂“教科書模式”或“標(biāo)準(zhǔn)模式”，主要有以下幾點：1)在發(fā)、輸、配、售各環(huán)節(jié)引入多元資本，以增強電力工業(yè)活力，提高電力工業(yè)績效;2)將電力產(chǎn)業(yè)鏈上的競爭性環(huán)節(jié)即發(fā)電和售電，與壟斷性環(huán)節(jié)即輸電和配電相分離，引入競爭，加強監(jiān)管;3)培育足夠多的參與競爭的市場主體;4)由獨立的系統(tǒng)運行者，即調(diào)度機構(gòu)保證電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行;5)建立電力交易市場，由獨立的交易機構(gòu)負(fù)責(zé)市場運行;6)科學(xué)規(guī)劃，促進電源電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展、新電廠科學(xué)選址和接入電網(wǎng);7)將零售電價與配電價分開，實現(xiàn)公平接入配電網(wǎng)和促進零售側(cè)競爭;8)在市場尚未對小用戶開放時，配電公司或指定的售電商負(fù)責(zé)提供保底服務(wù);零售競爭完全開放以后，也需要以指定或競標(biāo)的方式確定保底服務(wù)提供商;9)建立擁有充分信息、足夠人員和充分權(quán)力的監(jiān)管機構(gòu)，實施激勵性監(jiān)管和促進競爭;10)發(fā)輸電容量較充足、供需關(guān)系較緩和時電力市場能夠過渡得更平穩(wěn)，改革推進過程中需要不斷解決新問題。

我國的經(jīng)濟體制和能源稟賦具有自身的特點，但是在電力工業(yè)和電力市場發(fā)展規(guī)律方面也符合國際上的共性特征。9號文提出的總體思路和重點任務(wù)以及配套文件設(shè)計的改革路徑也契合了上述“標(biāo)準(zhǔn)模式”所反映的共識。

第一，在產(chǎn)權(quán)多元化方面，普遍做法是在發(fā)、輸、配、售各環(huán)節(jié)或部分環(huán)節(jié)引入多元資本，各國的發(fā)電和售電環(huán)節(jié)都是產(chǎn)權(quán)多元化的，這里主要對輸電和配電環(huán)節(jié)舉例說明。比如，英國電力改革開始時，將電網(wǎng)公司從英國電力局分離出來，電網(wǎng)公司由12家配電公司擁有，后來配電公司基本退出。目前，英國電網(wǎng)公司是上市公司，共有300多家股東，機構(gòu)持股僅占4%，英國電網(wǎng)公司擁有和運行英國輸電網(wǎng)及部分跨國電網(wǎng)，擁有和運行英國輸氣網(wǎng)以及部分燃?xì)馀渚W(wǎng)，各項業(yè)務(wù)分開核算。配電方面，英國目前主要有8個股份制配電公司經(jīng)營著十二個配電區(qū)域。又如，巴西輸配電也采用混合所有制形式，輸電共有45家公司，其中35家私有;配電有63家公司，其中也有一部分屬于私人所有。再如，印度在輸電和配電領(lǐng)域都引入了社會資本，印度電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)輸電業(yè)務(wù)，政府擁有57.9%，機構(gòu)擁有33.95%，私人擁有8.15%;印度有70余家配電公司，同時經(jīng)營售電業(yè)務(wù)，主要是股份制公司。

9號文及其配套文件明確提出鼓勵社會資本投資配電業(yè)務(wù)，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)，鼓勵社會資本投資成立售電主體等，說明新電改在激勵產(chǎn)權(quán)多元化方面邁出了重要的一步。

第二，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組方面，改革的第一步是將競爭性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)分離，分離的方式有產(chǎn)權(quán)分離、法律性分離和財務(wù)分開核算等。目前，各國電力工業(yè)組織結(jié)構(gòu)主要有以下幾種：1)一個垂直一體化的國家級電力公司，獨立的發(fā)電和售電公司，如法國，在垂直一體化公司中，發(fā)輸配售各環(huán)節(jié)是法律性分離的;2)若干區(qū)域性垂直一體化電力公司，獨立的發(fā)電和售電公司，如日本;3)一個國家級輸電公司，獨立的發(fā)電公司、配電公司和售電公司，如英國、新西蘭;4)發(fā)、輸、配分開，配售一體，如印度;5)發(fā)、輸一體化公司、獨立配電公司和售電公司，如美國。雖然電力工業(yè)結(jié)構(gòu)有所不同，但是共同特點是競爭性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)分開。在電網(wǎng)公司、系統(tǒng)運行者(調(diào)度)、市場運行者(交易機構(gòu))的關(guān)系方面，主要有：1)以美國為代表的ISO/RTO模式，調(diào)度機構(gòu)與交易機構(gòu)合一并獨立于電網(wǎng)公司;2)以歐洲國家為代表的TSO模式，調(diào)度機構(gòu)與電網(wǎng)公司一體而交易機構(gòu)獨立;3)調(diào)度機構(gòu)、交易機構(gòu)、電網(wǎng)公司各自獨立的模式，其共同特點是交易機構(gòu)獨立于電網(wǎng)公司。

9號文提出的管住中間、放開兩頭的體制架構(gòu)，以及關(guān)于交易機構(gòu)組建和規(guī)范運行的實施意見、關(guān)于推進售電側(cè)改革的實施意見等配套文件都反映了上述共識和普遍路徑。

第三，在電價形成機制方面，普遍共識是輸配電價由監(jiān)管部門按照準(zhǔn)許收入法或基于績效法確定，發(fā)售電價格由市場形成。9號文提出的第一項重點任務(wù)和推進輸配電價改革的配套文件都著力于單獨核定輸配電價，放開競爭性環(huán)節(jié)電力價格，目前的試點工作也從輸配電價改革入手。這將改變長期以來影響我國電力工業(yè)發(fā)展的電價機制不順的問題，建立合理的電價形成和傳導(dǎo)機制，使電價發(fā)揮調(diào)節(jié)電力供需關(guān)系和促進節(jié)能減排的作用，并為電力投資提供有效信號。

第四，在市場主體培育和電力市場建設(shè)方面，經(jīng)過二十多年的實踐，國際上在電力市場運行方面也積累了成功的經(jīng)驗，包括批發(fā)競爭和零售競爭的市場模式，雙邊交易和集中競價的交易模式等。9號文和配套文件借鑒成功經(jīng)驗，吸取失敗教訓(xùn)，在電力交易機制建設(shè)方面給出了明確的路徑。市場主體培育包括引入多元售電主體和配電主體等;市場機制的建立包括以分散式和集中式的電力市場模式建設(shè)中長期市場和現(xiàn)貨市場等，并且提出了以區(qū)域和省電力市場為主的電力市場體系和范圍。通過配套文件的落實和市場交易規(guī)則的制定，電力批發(fā)市場將初步形成，真正發(fā)揮市場在資源優(yōu)化配置中的決定性作用。

第五，在售電側(cè)開放方面，各國的普遍做法是逐步放開用戶選擇權(quán)和引入售電商。用戶選擇權(quán)從大用戶到全體用戶逐步開放，具有資格的用戶可以直接與發(fā)電商或售電商簽訂雙邊合同。引入售電商一是把垂直一體化電力公司的售電業(yè)務(wù)分離出來成立售電公司，二是引入獨立售電商。一個供電區(qū)域通常有一個保底服務(wù)商，為沒有選擇售電商的用戶提供服務(wù)。保底服務(wù)商通常由監(jiān)管機構(gòu)確定，可以是從原來的電力公司分離出來的售電公司，也可以是保留了售電業(yè)務(wù)但是配售電分開核算的配電公司，也可以通過招標(biāo)確定保底服務(wù)商。9號文及配套文件從放開大用戶和引入獨立售電商入手，并且明確指出電網(wǎng)企業(yè)是保底服務(wù)商，遵循了售電側(cè)開放的普遍路徑。更為重要的是，9號文及配套文件強調(diào)了允許擁有分布式電源的用戶和節(jié)能服務(wù)公司參與電力交易，鼓勵售電公司提供綜合節(jié)能等增值服務(wù)，必將大力促進需求側(cè)管理，實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。

綜上所述，9號文和配套文件遵循了經(jīng)過長期實踐的國際電力市場化改革的普遍路徑，旨在改變我國電力工業(yè)長期以來“市場之手”缺失的情況，讓市場和政府同時發(fā)揮作用，而最終目標(biāo)是提高能源利用效率，提高可再生能源比例，實現(xiàn)節(jié)能減排，增加社會福利。

三、穩(wěn)步精細(xì)實施，順應(yīng)清潔低碳發(fā)展大勢，促進電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展

電力體制改革是一項復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要從上到下精細(xì)實施。9號文給出了總方向，輸配電價改革、電力市場建設(shè)、交易機構(gòu)組建、放開發(fā)用電計劃、售電側(cè)改革和自備電廠監(jiān)督管理六個配套文件，緊緊圍繞著建立市場機制這一核心任務(wù)，針對價格機制、市場模式、市場管理、市場主體、市場交易標(biāo)的等市場諸要素給出了實施意見，各項配套文件是緊密協(xié)調(diào)和互為條件的，需要同時推進;最終的落實需要各地根據(jù)實際情況制定實施細(xì)則并組織實施，試點先行，總結(jié)修正。

目前，氣候變化和環(huán)境問題日益引起普遍關(guān)注。由于環(huán)境和氣候變化問題難以完全依靠市場機制來解決，因此如何平衡市場機制和政府干預(yù)，在保障能源安全、提高產(chǎn)業(yè)效率和低碳發(fā)展的政策目標(biāo)之間尋求和諧兼容，成為世界各國面臨的新挑戰(zhàn)。英國政府于2011年7月發(fā)布了電力發(fā)展白皮書，提出進行第四次電力市場改革，為促進低碳電源發(fā)展，提出建立固定電價和差價合同相結(jié)合的機制，設(shè)立碳交易價格下限，規(guī)定新機組碳排放標(biāo)準(zhǔn)和碳捕捉與碳封存措施等;為保障長期電力安全，提出建立容量機制。英國新一輪電力改革代表了國際上應(yīng)對挑戰(zhàn)的新趨勢。

黨的十八大報告明確指出要加強節(jié)能降耗，支持節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)和新能源、可再生能源發(fā)展，確保國家能源安全。9號文提出的深化電力體制改革的基本原則之一是堅持節(jié)能減排，提高可再生能源發(fā)電和分布式發(fā)電的比例，后續(xù)改革措施應(yīng)該順應(yīng)清潔低碳發(fā)展大勢，圍繞促進可再生能源發(fā)展和實現(xiàn)節(jié)能減排展開。為此，我國電力改革還需要同步關(guān)注以下幾方面問題：

第一，明確統(tǒng)籌規(guī)劃的具體措施和建立容量機制。電力規(guī)劃和容量機制都關(guān)系到長期電力安全問題。加強統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)該明確規(guī)劃主體，建立科學(xué)的規(guī)劃方法，跟蹤規(guī)劃落實情況等。容量機制一直是電力市場設(shè)計中的一個重要問題，一般認(rèn)為在尖峰負(fù)荷時電價足夠高的話，單一電量市場就能夠為容量投資提供激勵，但是一般為了防止電價過高，都設(shè)計了最高限價，因此可能出現(xiàn)峰荷機組投資無法回收的情況，導(dǎo)致容量投資激勵不足而影響長期電力安全。英國在2011年能源白皮書中提出了基于目標(biāo)和基于市場的兩種容量機制，基于目標(biāo)的容量機制是政府規(guī)劃和采購一定容量，當(dāng)電力供應(yīng)不足時按特定價格參與市場運行;基于市場的容量機制是建立一個容量市場，由政府指定機構(gòu)或售電商作為購買方，交易方式為集中競價或雙邊交易，可進行物理交易或容量期貨交易，這兩種容量機制都要求平等對待需求側(cè)資源。我國也應(yīng)盡快研究建立合理的容量機制，例如在政府統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，采用招標(biāo)方式確定電力項目的投資方和確定容量電價。

第二，兼容清潔低碳發(fā)展與電力市場建設(shè)。未來需要大規(guī)模投資可再生能源、能效和智能電網(wǎng)，應(yīng)該使電價形成機制能夠反映環(huán)境友好、減排約束和節(jié)能目標(biāo)，應(yīng)該考慮碳交易和可再生能源配額交易等因素，將控制污染物排放的強制要求和激勵方式融入電價機制，使電力價格成為促進低碳發(fā)展和消費的有效信號。而且，由于清潔低碳發(fā)展目標(biāo)難以完全依靠市場實現(xiàn)，需要協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系，將市場機制和政府干預(yù)相結(jié)合。

第三，明確監(jiān)管主體，完善監(jiān)管手段。強有力的監(jiān)管是市場正常運行的保障，各國在不斷調(diào)整監(jiān)管方式和手段，一是對壟斷行為的監(jiān)管力度加大，二是監(jiān)管方式和監(jiān)管內(nèi)容日趨豐富，包括加大對低碳能源的激勵力度的配套監(jiān)管機制。9號文提出要完善電力監(jiān)管組織體系，創(chuàng)新監(jiān)管措施和手段，下一步應(yīng)采取實質(zhì)性措施完成這些任務(wù)。

第四，重視海量數(shù)據(jù)信息，挖掘數(shù)據(jù)價值，使其造福全社會。大數(shù)據(jù)時代帶來了思維變革、商業(yè)變革和管理變革，數(shù)據(jù)已成為價值不菲的資產(chǎn)。電力行業(yè)真正蘊藏著獨一無二的海量數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的規(guī)模、復(fù)雜性和動態(tài)性均非其他行業(yè)可比。電力行業(yè)正處于變革之中，誰擁有數(shù)據(jù)、如何利用這些數(shù)據(jù)也將成為改變利益格局的重要力量。大數(shù)據(jù)的核心價值是預(yù)測，電力系統(tǒng)的特性也決定了準(zhǔn)確預(yù)測是從科學(xué)規(guī)劃到安全運行的基本保障;對用電數(shù)據(jù)的挖掘和分析可以為需求響應(yīng)機制設(shè)計提供依據(jù)，從而完善需求側(cè)管理，實現(xiàn)節(jié)能減排。而我們還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有充分利用這些數(shù)據(jù)，沒有充分挖掘這些數(shù)據(jù)的價值，這方面還有很多問題需要研究。