環(huán)境影響評價是 預(yù)防或減輕環(huán)境污染與生態(tài)破壞的有效手段。環(huán)境影響評價制度是國家通過法定程序，以法律或規(guī)范性文件的形式確立的對環(huán)境影響評價活動進行規(guī)范的制度。目 前，我國執(zhí)行的環(huán)境影響評價制度包括項目環(huán)境影響評價文件編制的方法、手段，項目環(huán)境影響評價文件的審查、審批，以及對未按規(guī)定編制、報批環(huán)評文件的相關(guān) 責任單位和責任人的處罰等內(nèi)容。
筆者結(jié)合基層環(huán)保工作，就推進環(huán)評制度改革和創(chuàng)新提出幾點建議。
第一，明確公眾參與范圍和對象，規(guī)范公眾參與。
《環(huán) 境保護法》規(guī)定，對依法應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當在編制時向可能受影響的公眾說明情況，充分征求意見?！董h(huán)境影響評價法》規(guī)定，專 項規(guī)劃的編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單 位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。
從上述規(guī)定看出，《環(huán)境保護法》規(guī)定了項目環(huán)評公眾參與的范圍是“可能受影響的公眾”，而《環(huán) 境影響評價法》對規(guī)劃和建設(shè)項目公眾參與的范圍均未作明確規(guī)定。由于公眾參與范圍不明確，可能造成規(guī)劃編制單位、建設(shè)單位在征求公眾意見時，有意識地選擇 規(guī)劃和建設(shè)項目的受益人群或與規(guī)劃和建設(shè)項目無關(guān)的人群，以提高規(guī)劃和建設(shè)項目的公眾支持率。在這種情況下，就無法反映出環(huán)境權(quán)益可能受項目影響的公眾的 真實意見，最終導致公眾參與流于形式。
對此，建議盡快推進《環(huán)境影響評價法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》及《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等法律法規(guī)的修訂，補充、完善公眾參與的相關(guān)內(nèi)容，明確公眾參與范圍和對象，提高公眾參與的積極性，切實反映環(huán)境權(quán)益可能受到影響的公眾的真實意見，保障公眾在環(huán)評審批方面的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
第二，明確規(guī)劃環(huán)評地位，細化違法責任追究。
《環(huán) 境影響評價法》規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府或者省級以上人民政府有關(guān)部門在審批專項規(guī)劃草案時，應(yīng)當將環(huán)境影響報告書結(jié)論以及審查意見作為決策的重要 依據(jù)。在審批中未采納環(huán)境影響報告書結(jié)論以及審查意見的，應(yīng)當作出說明，并存檔備查。”規(guī)劃環(huán)評結(jié)論和審查意見只是規(guī)劃審批的重要依據(jù)而不是決定性依據(jù)， 當規(guī)劃環(huán)評意見不被采納時，規(guī)劃審批部門只是作出說明，并存檔備查，但對因未采納規(guī)劃環(huán)評意見導致規(guī)劃實施后發(fā)生生態(tài)破壞或環(huán)境污染的規(guī)劃審批機關(guān)、相關(guān) 責任人，未規(guī)定相應(yīng)的法律責任。
在規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項目環(huán)評的銜接上，《環(huán)境影響評價法》規(guī)定，建設(shè)項目環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評應(yīng)避免重復(fù)。而對于規(guī) 劃環(huán)評對項目環(huán)評的指導和制約，《環(huán)境影響評價法》及《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》均未作出相應(yīng)規(guī)定。盡管環(huán)境保護部出臺了相應(yīng)的規(guī)章，把符合規(guī)劃環(huán)境影響評 價要求作為受理、審批具體建設(shè)項目環(huán)境影響評價的前置條件，但因法律效力較低，不具備普遍約束力。
由于規(guī)劃環(huán)評意見難以形成剛性約束、追責 機制不健全，規(guī)劃環(huán)評對項目環(huán)評的約束力有限，造成規(guī)劃未評先批現(xiàn)象仍然存在。對此，應(yīng)根據(jù)《環(huán)境保護法》規(guī)定的保護優(yōu)先原則，推動《環(huán)境影響評價法》及 《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的修訂，進一步明確未進行環(huán)評的規(guī)劃不得通過審批。嚴格規(guī)劃環(huán)評審查、審批程序，建立有效的規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評銜接機制，不斷強 化規(guī)劃環(huán)評對項目環(huán)評的指導作用和約束力。根據(jù)《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》的相關(guān)規(guī)定，細化規(guī)劃環(huán)評責任追究辦法，明確對因未采納 規(guī)劃環(huán)評意見導致的規(guī)劃實施后發(fā)生生態(tài)破壞或環(huán)境污染的規(guī)劃審批機關(guān)、相關(guān)責任人的法律責任。加大對不執(zhí)行或不落實規(guī)劃環(huán)評制度的相關(guān)責任人的懲罰力度， 讓違法者付出代價。
第三，規(guī)范簡政放權(quán)，依法推進環(huán)評審批制度改革創(chuàng)新。
推進行政審批制度改革和創(chuàng)新，對于深化行政管理體制 改革、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、從源頭上防治腐敗具有重要意義。中央提出簡政放權(quán)的改革措施，各級環(huán)保部門相應(yīng)地出臺了一系列政策措施，如下放環(huán)評審批 權(quán)限、制定環(huán)評豁免目錄等。這些政策、措施的出臺，得到了當?shù)卣?、企業(yè)的認可，在當前經(jīng)濟下行的形勢下，對促進經(jīng)濟發(fā)展起到積極作用。
為 此，地方環(huán)保部門必須嚴格落實黨中央、國務(wù)院有關(guān)簡政放權(quán)的精神，清理和規(guī)范自行制定的不符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定、不符合中央有關(guān)簡政放權(quán)要求的各種規(guī)范性 文件。認真抓緊做好國務(wù)院及上級有關(guān)部門依法取消、下放事項的落實工作，并切實加強事中事后監(jiān)管。同時，立足工作實際和環(huán)境保護需要，通過合法途徑，積極 向上級主管部門提出推進審批制度改革的建議和意見。
