如今，PPP概念非常火，但PPP項(xiàng)目的落地率卻很低，形成“叫好不叫座”的尷尬局面。其原因究竟出在什么地方，有很多關(guān)鍵問題值得深思。

財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))(簡稱《操作指南》)將PPP模式的操作程序分為5個(gè)階段：項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交。五個(gè)階段按照PPP項(xiàng)目操作邏輯前后連接，形成完整的PPP項(xiàng)目采購流程，其中任何一個(gè)階段出現(xiàn)問題，都可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗。

項(xiàng)目識(shí)別階段

項(xiàng)目識(shí)別階段的主要功能是挑選適合采用PPP模式的項(xiàng)目，包括項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證4個(gè)步驟。項(xiàng)目識(shí)別環(huán)節(jié)的各項(xiàng)工作主要由政府負(fù)責(zé)，其關(guān)鍵問題包括以下幾個(gè)方面：

第一，明確項(xiàng)目篩選責(zé)任主體

目前，在國家層面上PPP牽頭機(jī)構(gòu)有兩家，分別是財(cái)政部和國家發(fā)改委。在執(zhí)行階段，要明確項(xiàng)目篩選責(zé)任主體，這是成功采用PPP模式的前提。

第二，明確項(xiàng)目篩選標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《操作指南》的篩選原則，“投資規(guī)模較大，需求長期穩(wěn)定，

價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活，市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目”適宜采用PPP模式。但是這個(gè)原則屬于定性描述，篩選標(biāo)準(zhǔn)并不明確，在實(shí)際操作中很難落實(shí)。

第三，PPP政策缺乏操作細(xì)則

目前從國家到地方，出臺(tái)的政策比較多，但都缺乏操作細(xì)則。財(cái)政部的承受能力論證細(xì)則(《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金〔2015〕21號(hào)))剛出臺(tái)不久，物有所值評(píng)價(jià)細(xì)則還遲遲沒有推出。這種情況下，每個(gè)地方在做PPP項(xiàng)目時(shí)，根據(jù)自己的理解來進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，這就會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)和論證方法混亂，給人為干預(yù)論證結(jié)果留下空間。

第四，如何界定社會(huì)資本

國務(wù)院辦公廳最新發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號(hào))中對(duì)“社會(huì)資本”進(jìn)行了定義，指出“對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目。”但是，對(duì)于其他控股國有企業(yè)，還是沒有清晰的闡述。

第五，如何界定公共產(chǎn)品的范圍

公共產(chǎn)品和公共服務(wù)首先強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)公共性，政府對(duì)社會(huì)資本提供的服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量或價(jià)格應(yīng)有一定程度的制約。然而，部分地方政府為快速推動(dòng)項(xiàng)目、增加政績，將PPP模式應(yīng)用于商業(yè)地產(chǎn)、園區(qū)開發(fā)等純競(jìng)爭性領(lǐng)域的項(xiàng)目，與PPP模式的本意不相符。

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段是為項(xiàng)目實(shí)施做好準(zhǔn)備工作，包括項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、人員等，其中最主要的工作是編制項(xiàng)目實(shí)施方案。項(xiàng)目實(shí)施方案的編制需要關(guān)注以下問題：

第一，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架是按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān);法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān);不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。