習近平總書記明確提出了“節(jié)水優(yōu)先，空間均衡，系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力”的治水方略，將節(jié)水放在了水利工作的第一位突出了節(jié)水是水治理的重中之重?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快推進生態(tài)文明建設的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，也都明確提出了包括節(jié)水在內(nèi)的一系列生態(tài)文明制度創(chuàng)新。
節(jié)水主要依靠技術、投入、管理和制度。這其中，制度是關鍵，沒有一個好的制度，便不可能真正、持續(xù)、有效地節(jié)水。節(jié)水必須有良法，必須以良好的制度為保障。
好的節(jié)水制度可以促進節(jié)水技術的創(chuàng)新、推廣和應用;好的節(jié)水制度可以充分調(diào)動社會各界節(jié)水投入的積極性;好的節(jié)水制度可以促進節(jié)水科學、有效的管理;好的節(jié)水制度可以增強社會節(jié)水意識、主動性和創(chuàng)造性。好的節(jié)水制度是節(jié)水的前提、基礎。
對于制度，狹義的理解主要包括法律法規(guī)、管理體制、市場機制等;廣義理解既包括狹義的制度，也包括民眾的習慣、觀念等。在此，主要側(cè)重討論狹義的制度，即重點討論節(jié)水的法律法規(guī)、管理體制和市場機制等。
一、關于我國節(jié)水制度基本框架的設計
（一）構建節(jié)水制度框架的基本思路
節(jié)水制度，須為一系列目標相向、關系匹配的制度的集成。節(jié)水是一項系統(tǒng)工程，既涉及體制問題，也涉及機制問題，更有法制問題;既有政府的職責，亦有社會和企業(yè)的職責。因此，節(jié)水制度，決非單一的制度，也決非相互割裂、相互矛盾的制度。為促進節(jié)水，需要建立具有我國特色的節(jié)水制度體系。
節(jié)水制度，須以充分發(fā)揮政府和市場兩只手的作用為目標。正如習近平總書記所說的“兩手發(fā)力”。好的節(jié)水制度，既能充分調(diào)動包括企業(yè)、家庭事業(yè)及非政府組織等全社會的節(jié)水積極性和創(chuàng)造性，又能充分調(diào)動各級政府、政府各相關部門的節(jié)水積極性和創(chuàng)造性。因此，節(jié)水制度是作用于各類、各級行為主體的制度。
節(jié)水制度，須為集水資源、水環(huán)境和水生態(tài)于一體的制度體系。須以提高水資源利用效率為核心目標，但亦須同時兼顧保護和治理水環(huán)境、水生態(tài)的目標。因此，節(jié)水制度既包括直接實現(xiàn)節(jié)水目標的制度，也包括保水、治水，從而可以間接實現(xiàn)節(jié)水目標的制度，是涉及水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的各方面、全過程的制度。
（二）現(xiàn)階段節(jié)水制度的基本框架
首先，“愛水才能節(jié)水”。不愛水的國家、民族或地區(qū)，是不可能真正節(jié)水、保水的。要讓全社會和廣大人民群眾真正認識到我國嚴峻的水情、水勢，認識到節(jié)水的必要性、緊迫性。因此，節(jié)水制度的基礎在于社會和民眾的節(jié)水意識、習慣。民眾節(jié)水意識是國家節(jié)水制度的基石。
其次，“無償不能節(jié)水”。節(jié)水必須做到水資源不能無償?shù)亻_發(fā)利用，開發(fā)利用就要付費。很難想象，用水不付費、不花錢，隨便取水的社會能成為一個節(jié)水的社會;相反，取水、用水支付水平合理的水資源費，則有助于節(jié)水社會建設。因此，必須實行水資源有償使用制度，其核心是實施水資源費制度。水資源有償使用制度是國家節(jié)水制度的起始點。
第三，“有價才能節(jié)水”。節(jié)水必須讓水的價值在市場上得到充分反映，水價可以作為水資源稀缺與否的信號。為此，必須要合理地確定水的價格，水價要合理、要充分反映水資源的稀缺程度，水資源開發(fā)利用成本等，還要反映水資源的供需關系。水價制度是發(fā)揮水資源配置市場調(diào)節(jié)作用的關鍵，是國家節(jié)水制度的關鍵點。
第四，“治污也是節(jié)水”。節(jié)水必須保護好水，不能無節(jié)制地排放污水進而影響到水資源的可用性。我國的事實恰恰表明，水體的嚴重污染已經(jīng)嚴重影響水資源的可用性，從而是對有限水資源的極大破壞和浪費。必須樹立治污也是節(jié)水的理念，提高治污水平。為此，要對污水排放實行標準管理，要征收污水排放費，以減少污水排放實現(xiàn)污水達標排放。污水排放達標和收費制度，是國家節(jié)水制度的重要內(nèi)容。
第五，“配置也能節(jié)水”。抑或“交易也能節(jié)水”。水資源配置過程是水資源由低效率用途和使用者向高效率用途和使用者轉(zhuǎn)移的過程，從而也是水資源效率提高的過程。理論和實踐均清楚地表明，水權交易將顯著地優(yōu)化水資源的配置、提高水資源的利用效率。因此，建立健全與中國國情和市場經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的水權交易市場，是提高水資源利用效率所必需的。水權交易制度是國家節(jié)水制度的重要方面。
第六，“核算有助節(jié)水”。要讓人節(jié)水，就必須讓人知道水是多還是少、是好還是劣，還要讓人知道水用到哪里去了，用水產(chǎn)生了哪些效益。這就要求必須算好水賬，也就是要開展水資源核算。所謂資源核算，簡單而言，就是對一個國家或地區(qū)的自然資源的實物量、價值量進行核實、計算，著重計算一個時期內(nèi)的自然資源實物量及價值量的增減，并將之與經(jīng)濟總量的變化進行對比。水資源核算就是算水賬，并關注單位GDP及單位工業(yè)增加值的水耗。水核算有助于防止水赤字，從而有助于保護水資源資產(chǎn)，有助于發(fā)揮水的最大效能，有助于節(jié)水。水資源(資產(chǎn))核算制度是我國節(jié)水制度中需要重點加強的制度。
第七，“投入少難節(jié)水”。從根本上講，節(jié)水需要改善水的提取、輸配、處理、供給、使用等的設施、設備，亦需要創(chuàng)新、推廣和應用先進適用的節(jié)水技術，從而離不開增加必要的投入，投入少就會嚴重影響節(jié)水進程和水平。因此，投融資機制是節(jié)水制度的重要方面。
第八，“治水統(tǒng)領節(jié)水”。節(jié)水是治水的重要方面，治水的關鍵在各級黨委和政府，核心在各級主要領導。為此，必須建立健全以保水、節(jié)水為核心目標的治水制度，重點加強對各級黨委政府、主要領導的節(jié)水工作考核，對其任期內(nèi)的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)性狀進行考核，并重點考核節(jié)水履職情況。干部節(jié)水考核制度是節(jié)水制度的重要組成部分。
總之，我國現(xiàn)階段的節(jié)水制度，應是包括節(jié)水意識、有償使用、水價體系、污水排放、水權交易、資源核算、投資融資、干部考核等制度在內(nèi)的制度系列。
二、當前節(jié)水問題的癥結在于制度不合理
（一）我國目前水資源利用效率明顯偏低
我國目前水資源利用效率與發(fā)達國家相比有較大的差距。單位GDP、單位工業(yè)增加值的水耗均遠高于歐、日、美等發(fā)達國家，農(nóng)業(yè)灌溉水利用效率也遠低于世界平均水平。究其原因，既有產(chǎn)業(yè)結構的問題，也有生產(chǎn)技術和工藝的問題，更有體制、機制等方面的問題。
（二）制度缺失是水資源效率低下的癥結
造成我國水資源利用效率低下的原因是多方面的，既有技術上的問題，也有投入上的問題，但從根本上看是節(jié)水制度的缺失或不合理。
首先，廣大民眾節(jié)水意識普遍淡漠。由于對我國水情、水勢的宣傳不足，加之部分地區(qū)對水危機狀況的刻意隱瞞，廣大民眾對我國特殊的水情、危機的水勢了解不充分，加之社會道德水準的低下，特別是社會公德意識的弱化，我國愛水、親水、保水、節(jié)水的傳統(tǒng)文化、道德和意識大大弱化，目前廣大民眾的節(jié)水意識普遍淡漠。這極其不利于建設節(jié)水型社會。增強廣大民眾的節(jié)水意識已勢所必然。
其次，水資源有償使用未普遍推行。受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟思維慣性的影響，受水資源初始產(chǎn)權不明晰的制約，受保護農(nóng)業(yè)弱勢產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民弱勢群體思想的支配，以及受過度強調(diào)維護社會穩(wěn)定的思想支配，加之對取水、用水失之監(jiān)管，水資源有償使用制度在我國尚未全面實施，尤其在廣大農(nóng)村和偏遠地區(qū)，水資源有償使用制度近乎空白，無償取水、用水助長了過度取水、用水和浪費水。加強農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和偏遠地區(qū)的水資源有償使用已勢所必然。
第三，水價尚難反映水資源稀缺度。關于水價的理論爭議長期存在并影響至今，關于水價的基本構成也有不同的看法，關于水價是高還是低更有不同認識。但鑒于水資源利用效率普遍偏低、浪費普遍嚴重的現(xiàn)實，水價過低是其主要原因之一。水價尚不足以反映水資源的真實稀缺程度，尚不足以反映供水全成本，是導致不節(jié)水、浪費水的主要原因。為此，調(diào)整水價，特別是在水資源嚴重缺乏的地區(qū)提高水價，實施用途、用量差異化的水價體系，已勢所必然。
第四，污水不達標和無償排放嚴重。工業(yè)和城市污水排放已經(jīng)得到較為有效的監(jiān)管，達標排放和污水排放費征收水平有了較為顯著的提升。然而，村鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)及偏遠地區(qū)的污水排放監(jiān)管水平還較低，污水排放達標率還很低，污水排放費率及征收率均還很低，從而農(nóng)業(yè)、村鎮(zhèn)及偏遠地區(qū)污水排放往往成為水體污染的主要來源。實現(xiàn)村鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和偏遠地區(qū)污水達標排放的有償排放，以及提高工業(yè)和城市污水處理費標準，已勢所必然。
第五，水權交易市場發(fā)育較為遲滯。水權交易以水權確權為基礎。水權在我國是一個歷史不長的新生事物。目前，我國水權確權還存在理論、方法及法律等方面的問題。雖然確權有難度，但在部分地區(qū)已經(jīng)卓有成效地開展了水權交易試點、探索，包括地區(qū)之間的水權交易，部門或用途之間的水權交易，以及用戶之間的水權交易。但從總體上看，水權交易市場發(fā)育較為遲緩，不利于水資源的市場化配置，不利于以市場機制促進節(jié)水。培育水權交易市場已勢所必然。
第六，水資源核算尚未全面開展。盡管資源核算的理念、理論和方法早在1990年代初即已引入我國，并進行了持續(xù)不斷的嘗試和探索，但由于長期以來的GDP至上的發(fā)展理念支配，強調(diào)要充分考慮資源消耗和環(huán)境破壞之代價的可持續(xù)發(fā)展(科學發(fā)展)理念并未真正居支配地位，從而包括水資源核算在內(nèi)的資源核算尚未真正全面開展。生態(tài)文明體制改革已經(jīng)將相關內(nèi)容納入，深入開展包括水資源核算在內(nèi)的自然資源核算已勢所必然。
第七，水利投資融資機制嚴重缺失。受上述諸多因素的共同影響，加之財政支出制度的既有慣性，資源環(huán)境領域投資政策的模糊或搖擺，以及水利投資(包括水資源開發(fā)利用投資、水環(huán)境治理投資、水生態(tài)修復投資、重大綜合水利工程投資等)的正外部性特質(zhì)，水利投資融資的激勵、安全和保障機制尚嚴重缺失，與規(guī)模巨大的水利投資需求相比嚴重不足。改革和完善水利投資融資機制已勢所必然。
第八，節(jié)水績效尚未納入干部考核。改革開放最顯著的一點是確立了經(jīng)濟建設為核心的指導思想，進而強化了GDP目標導向的經(jīng)濟發(fā)展指導思想，干部考核唯GDP論英雄，支撐了GDP的30多年持續(xù)快速增長。然而，不協(xié)調(diào)、不均衡、不可持續(xù)的問題越來越嚴重，并由此導致日益嚴峻的資源、環(huán)境、生態(tài)形勢。建立健全與五個建設協(xié)同推進的總目標和總部署相一致的干部考核體系，并重點將節(jié)水、保水純凈納入考核范疇已勢所必然。
