強(qiáng)調(diào)政府和社會資本合作的PPP模式，既有利于緩解政府財政支出壓力，還可降低企業(yè)投身基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的準(zhǔn)入門檻，并且提高了公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量和供給效率，從而實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會多方共贏。我省處于PPP模式推廣應(yīng)用起步階段，應(yīng)抓住機(jī)遇，積極創(chuàng)造條件，掃除發(fā)展障礙，充分調(diào)動各方參與PPP模式的積極性，發(fā)揮出PPP模式的應(yīng)有效力。

PPP無疑是今年的財經(jīng)熱詞。5月份國家發(fā)改委公布的1043個PPP入庫項目總投資達(dá)1.97萬億元;4月份財政部文件規(guī)定，年度PPP項目支出占一般公共預(yù)算支出比例最高可達(dá)10%，即今年我國新設(shè)PPP項目支出可達(dá)3萬億元。

舉國上下PPP熱情澎湃，正努力實現(xiàn)跨越式發(fā)展的海南又該如何借勢發(fā)力、迎接PPP時代?

PPP是什么?

PPP即政府和社會資本合作模式，是Public-Private Partnership的英文縮寫，是指政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，目的在于利用市場機(jī)制合理分配風(fēng)險，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，在保證公共利益最大化的同時，緩解政府的財政支出壓力。

亞洲開發(fā)銀行對于PPP的定義主要從特征和負(fù)面清單考慮：政府授權(quán)、規(guī)制和監(jiān)管私營部門，私營部門出資、建設(shè)或運(yùn)營提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，公私雙方長期合作、共擔(dān)風(fēng)險和收益。

PPP模式包括BOT(建造-經(jīng)營-移交)、BOOT(建造-擁有-經(jīng)營-移交)、TOT(移交-經(jīng)營-移交)、 PFI(私人主動融資)等等。還有各種演變形式，如服務(wù)外包、運(yùn)營外包等。而BT(建設(shè)—移交)、BOO(建設(shè)一擁有一經(jīng)營)則不屬于PPP。

PPP緣何受熱捧?

PPP模式在我國是近幾年才發(fā)展起來的，但在國外已經(jīng)得到了普遍的應(yīng)用。1992年英國最早應(yīng)用PPP模式。英國政府認(rèn)為PPP模式不僅能緩解政府支出壓力，而且能使工程達(dá)到和超過價格與質(zhì)量關(guān)系的要求;智利于1994年引進(jìn)PPP模式，借此獲得充足資金投資到社會發(fā)展并提高了基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化程度;葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上，10年期間公路里程比原來增加一倍。西方發(fā)達(dá)國家實踐證明，PPP是個“好東西”。而在我國財政部樓繼偉部長看來，PPP模式是一種能使“政府、企業(yè)、社會多方共贏”的公共產(chǎn)品提供方式。

從政府角度看，緩解了財政支出壓力，倒逼政府職能轉(zhuǎn)變。政府通過項目未來營運(yùn)收入和財政補(bǔ)貼，撬動私人資本參與項目全生命周期，快速提升基礎(chǔ)設(shè)施融資能力，減輕當(dāng)期財政支出壓力，緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)需要和地方政府債務(wù)的矛盾，化解財政風(fēng)險，形成多元化、可持續(xù)的公共服務(wù)資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟(jì)增長點。同時對政府來講，還能有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。

從社會角度來看，提高了公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量和供給效率。PPP模式突破了傳統(tǒng)的政府與私人部門的分工邊界，通過構(gòu)建公共產(chǎn)品新產(chǎn)權(quán)關(guān)系，整合了公私部門的各自優(yōu)勢，“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，把政府的政策意圖、社會目標(biāo)和私人部門的管理能力、營運(yùn)效率結(jié)合起來，充分提高了公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量和效率。

從企業(yè)角度來看，降低了企業(yè)準(zhǔn)入門檻，拓寬了發(fā)展空間。PPP模式通過授予特許經(jīng)營權(quán)，使私人部門的行業(yè)限制進(jìn)一步減少，可以進(jìn)入電力電信、供水道路、醫(yī)院學(xué)校、養(yǎng)老服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施和事業(yè)領(lǐng)域，從而大大拓寬了發(fā)展空間，激發(fā)企業(yè)活力。

海南PPP的夢想與現(xiàn)實

當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，各地紛紛出臺財政支持穩(wěn)增長的措施，運(yùn)用財政手段撬動社會資本，PPP模式被視為關(guān)鍵。由于建省晚、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財政保障能力有限，海南省公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多。無論是發(fā)展需要還是改革要求，海南都急需大力推進(jìn)PPP模式。

海南省委、省政府高度重視，將推廣運(yùn)用PPP模式列為重點改革工作事項。省財政部門按照省委、省政府和財政部的要求做了大量工作，包括宣傳培訓(xùn)、出臺一系列政策和指導(dǎo)性文件，建立PPP項目庫，實行項目試點示范等等，取得了一定成效。然而，從各地的實踐和我省情況來看，推廣PPP之路注定不會平坦。

認(rèn)識上“上”不去。一些部門和部分市縣還沒有真正認(rèn)識到PPP模式是政府創(chuàng)新公共服務(wù)投入機(jī)制、拓展投融資渠道、打造經(jīng)濟(jì)新增長點的現(xiàn)實選擇;一些市縣政府片面認(rèn)為PPP只是解決融資問題，未能認(rèn)識到它還是提高項目管理水平、實現(xiàn)風(fēng)險在政府和社會資本間有效分配的重要手段，市場主體的主觀能動性和競爭優(yōu)勢沒有得到有效發(fā)揮，PPP模式的綜合優(yōu)勢也沒有體現(xiàn)。

操作上“下”不來。在操作層面，一是組織運(yùn)作不到位。目前，全省除?？凇傊械鹊赝猓芏嗍锌h尚未明確PPP組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或成立PPP中心，難以有效推動工作;二是缺少項目生成機(jī)制。一些政府層面對PPP項目發(fā)起、識別、準(zhǔn)備缺少研究，項目生成難。一方面是各地有PPP需求，另一方面是不知道怎么把項目做成PPP;三是缺乏專業(yè)人才。政府層面負(fù)責(zé)PPP項目的人員缺乏系統(tǒng)的專業(yè)知識與實踐經(jīng)驗，在實際操作中心有余而力不足。

項目規(guī)模小，社會投資“不感冒”。我省經(jīng)濟(jì)塊頭小，公共服務(wù)規(guī)模小，尤其是在市縣一級，受制于市場小、人口少等因素，潛在PPP項目投資規(guī)模小，僅靠用戶付費很難產(chǎn)生較大的現(xiàn)金流，經(jīng)營收入量小，運(yùn)營成本較高，社會資本不感興趣。

基層財政困難，前期支出壓力大。PPP項目建設(shè)周期長、涉及領(lǐng)域廣、復(fù)雜性高、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與管理要求差異大、專業(yè)性很強(qiáng)，必須聘請財務(wù)、管理、法律等咨詢機(jī)構(gòu)。一些基層政府由于財力有限，難以承擔(dān)PPP項目識別、規(guī)劃、評估以及評審等前期費用，或者該政府承擔(dān)的項目資本金籌集困難，很大程度上影響了項目推進(jìn)進(jìn)度和政府部門的積極性。

市場不夠完善，企業(yè)信心不足。恪守誠信、依法履約是政府和社會資本長期合作的基礎(chǔ)。目前我國缺少國家層級的PPP法律，市場發(fā)育不完善，競爭不充分，缺乏契約精神等問題，直接導(dǎo)致很多社會企業(yè)缺少與政府長期合作的信心。

借力PPP我們該做些什么?

推廣運(yùn)用PPP，在起步階段遇到各種困難和問題在所難免。對此不僅不能望而卻步，相反更應(yīng)該借力PPP模式，推動我省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平上新臺階，同時倒逼政府部門轉(zhuǎn)變觀念、深化改革、提高管理和監(jiān)督能力。

第一，解放思想，全面準(zhǔn)確認(rèn)識PPP。推廣運(yùn)用PPP模式是一場改革，是一場觀念的革命。各級政府和部門應(yīng)解放思想，從深化改革的高度，充分認(rèn)識推廣運(yùn)用PPP的重大意義;要在加強(qiáng)對PPP學(xué)習(xí)和理解的同時，全面認(rèn)識PPP模式，不能重融資、輕運(yùn)營，而要以推廣PPP模式為契機(jī)，轉(zhuǎn)變政府職能，改善政府管理方式，將政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合在一起，有效厘清政府與市場邊界，提升政府的法制意識、契約意識和市場意識。

第二，各方提高素質(zhì)，積極與市場接軌。市縣政府部門要從根本上改變既做“裁判員”又做“運(yùn)動員”的心態(tài)，由過去的投資主導(dǎo)角色，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的合作者、促進(jìn)者、監(jiān)督者;企業(yè)和社會投資者要加強(qiáng)與政府的溝通與合作，向國際先進(jìn)企業(yè)學(xué)習(xí)，不但要有良好的工程建設(shè)資質(zhì)，還要具備過硬的運(yùn)營管理能力;金融機(jī)構(gòu)要樹立創(chuàng)新意識，創(chuàng)新服務(wù)方式，積極主動參與PPP項目的生成、投資等環(huán)節(jié)，借機(jī)拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

第三，加強(qiáng)項目生成策劃，科學(xué)規(guī)劃并專業(yè)培養(yǎng)項目。PPP項目不是現(xiàn)成的，而是需要策劃、培養(yǎng)或包裝。各地和行業(yè)主管部門要以中央政策為導(dǎo)向，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，主動作為，精心策劃，專業(yè)包裝，積極發(fā)掘、培養(yǎng)PPP項目，并引入專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)對項目進(jìn)行物有所值評價和財政可承受能力論證。

第四，推動項目示范，實現(xiàn)以點帶面。項目示范是財政部門規(guī)范推廣PPP模式的重要抓手。我省目前已通過征集篩選建立了省級PPP項目庫，并組織上報了財政部第二批備選示范項目。下一步將選取社會影響力較大、具有穩(wěn)定收益和社會效益的項目列入省級示范項目名單，并建立“能進(jìn)能出”的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

第五，探索項目打包，增強(qiáng)項目吸引力。針對我省多數(shù)地方縣域經(jīng)濟(jì)體量小、單個公共服務(wù)項目投資規(guī)模小的問題，積極探索將同類型項目進(jìn)行“整體打包”，統(tǒng)一制定方案、統(tǒng)一進(jìn)行招標(biāo)，有效提高項目對社會資本的吸引力。特別是省行業(yè)主管部門，可結(jié)合正在征求意見的《海南省總體規(guī)劃》中“把全省當(dāng)做一個大城市來規(guī)劃”的改革思路，研究在全省范圍內(nèi)PPP項目整體打包方案。例如對市縣污水處理廠及管網(wǎng)、煤氣供應(yīng)等項目進(jìn)行整合，統(tǒng)一對外招商，形成規(guī)模效應(yīng)。在推進(jìn)海、澄、文省會經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展中，也可考慮對該區(qū)域的公用基礎(chǔ)設(shè)施通過PPP模式整體建設(shè)。

第六，真金白銀，激勵引導(dǎo)。PPP模式強(qiáng)調(diào)以有效的激勵約束機(jī)制為核心，以收益分配和績效考核制度為手段，最大限度調(diào)動社會資本參與PPP項目的積極性;通過采取獎勵或補(bǔ)助的方式，對開展PPP試點比較成功的項目給予支持，調(diào)動市縣政府推廣運(yùn)用PPP模式的積極性，增強(qiáng)社會資本的投資信心。據(jù)悉，財政部PPP中心獲得了世行12億元低息貸款，將主要用于PPP項目的前期費用，對政府債務(wù)中的存量項目轉(zhuǎn)化為PPP項目的，財政部或?qū)⒔o予2%的財政補(bǔ)貼。省財政也將對我省示范項目給予獎補(bǔ)。(作者單位：海南省財政廳)