《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)從今年8月開始實(shí)施。它雖然只有19條﹑2000多字，卻是一份意義重大、突破點(diǎn)多、含金量高，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作將產(chǎn)生重要影響的政策文件。掌握和實(shí)施《辦法》，需把握5個(gè)關(guān)鍵詞：掛擋傳動(dòng)、主體分類、責(zé)任清單、追責(zé)方式、結(jié)果應(yīng)用。
生態(tài)文明從理念到行動(dòng)的傳動(dòng)器
黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要文件以及習(xí)近平總書記的系列重要講話，都多次提出要“建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，對(duì)違背科學(xué)發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴(yán)重破壞的要記錄在案，實(shí)行終身追責(zé)”，“在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰”。隨著環(huán)保法律法規(guī)日益嚴(yán)格和人民群眾對(duì)環(huán)保依法治國(guó)的期待更加普及，對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求都在不斷上升。
可以看到，要求各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)者切實(shí)承擔(dān)起生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，已經(jīng)在全黨上下和全社會(huì)取得了共識(shí)。過去這些責(zé)任要求主要是通過道德感召和工作號(hào)召等方式進(jìn)行的，起到了一定的作用，但這種方式彈性空間大、效果不穩(wěn)定，是一種軟約束?，F(xiàn)在，《辦法》用制度來引領(lǐng)和規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的用權(quán)，凡是不履責(zé)、不作為或越位干擾履責(zé)的，都要按制度進(jìn)行處理，這就使領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)保行為在受到道德約束的同時(shí)還受到制度約束，形成制度屏障，效果更可靠。
《辦法》制定了一套具體可行的追責(zé)辦法，使中央提出的落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任的基本理念，變成各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)際擔(dān)責(zé)的具體行動(dòng)。這就好比一輛戰(zhàn)車，馬達(dá)轟鳴并不等于車輪飛轉(zhuǎn)，必須在動(dòng)力系統(tǒng)與行走部件之間掛擋，才能驅(qū)使戰(zhàn)車奔馳?？梢哉f，《辦法》就是把上述生態(tài)文明基本理念與具體行動(dòng)連接起來的傳動(dòng)器，這是《辦法》的本質(zhì)所在和基本定位。在《辦法》出臺(tái)之前，對(duì)于各類和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部究竟應(yīng)該承擔(dān)哪些生態(tài)環(huán)保職責(zé)，失責(zé)之后又應(yīng)該如何追究責(zé)任，一直沒有一個(gè)清晰的標(biāo)準(zhǔn)邊界和操作流程，這使得實(shí)際上被問責(zé)追責(zé)的情形少于應(yīng)該問責(zé)追責(zé)的。
抓住生態(tài)環(huán)保工作中關(guān)鍵少數(shù)
把黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的責(zé)任主體，并把黨委領(lǐng)導(dǎo)放在前面，體現(xiàn)了習(xí)近平總書記抓“關(guān)鍵少數(shù)”的工作思路。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)者是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要推動(dòng)者和管理者，他們對(duì)采取什么樣的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展方式具有很大的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。生態(tài)環(huán)境問題是不合理的發(fā)展戰(zhàn)略和粗放型發(fā)展方式帶來的，因此，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)者才是做好生態(tài)環(huán)保工作的根，是起決定性作用的“關(guān)鍵少數(shù)”，必須共同承擔(dān)生態(tài)環(huán)保的主體責(zé)任。抓住了這個(gè)根，就是牽住了生態(tài)環(huán)保工作的“牛鼻子”。
環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)實(shí)行黨政同責(zé)，在上個(gè)世紀(jì)90年代就提出來了。1998年江澤民同志在中央計(jì)劃生育與環(huán)境保護(hù)工作座談會(huì)上指出“進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃生育和環(huán)境保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨政一把手親自抓、負(fù)總責(zé)”，當(dāng)時(shí)原國(guó)家環(huán)保總局的部分同志對(duì)黨政同責(zé)進(jìn)行了一定的理論研究。此后，中央有關(guān)部門就一直在研究制定落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的相關(guān)制度，很多地方先行一步，出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐狞h政同責(zé)落實(shí)辦法，例如2004年浙江省委﹑省政府就出臺(tái)了《浙江省環(huán)境違法行為責(zé)任追究辦法(試行)》。這次《辦法》中關(guān)于黨政同責(zé)的內(nèi)容，是多年來中央和地方不斷探索實(shí)踐成果的凝練。
在黨政同責(zé)中，要特別強(qiáng)調(diào)地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)成員的生態(tài)環(huán)保責(zé)任，這是由我國(guó)特定的執(zhí)政體制決定的。黨委主要領(lǐng)導(dǎo)成員對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和大政方針具有根本性和決定性的作用，也掌握著使用干部的主要權(quán)力，這都對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作有重大影響。如果地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)成員不承擔(dān)生態(tài)環(huán)保的責(zé)任，僅由政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)責(zé)任，就會(huì)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不一致的情況，新環(huán)保法規(guī)定的“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”就無法實(shí)現(xiàn)。
在《辦法》實(shí)施之后，黨委領(lǐng)導(dǎo)干部和政府領(lǐng)導(dǎo)干部都被追責(zé)的時(shí)候，誰的責(zé)任更重些?這取決于在哪些情形上出現(xiàn)了失責(zé)、違責(zé)現(xiàn)象。如果是在當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的重大戰(zhàn)略和總體方向上出現(xiàn)決策失誤，那么黨委領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的責(zé)任更大一些。如果主要是貫徹執(zhí)行環(huán)節(jié)上出現(xiàn)問題，那么政府領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)負(fù)的責(zé)任更大一些。有人說很多決策是集體研究決定的，由主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人擔(dān)責(zé)是否合理?我們認(rèn)為集體決策體制與領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人擔(dān)責(zé)之間，不排除有一定矛盾。但總體來看，領(lǐng)導(dǎo)人在決策過程中的實(shí)際決策權(quán)是大一些的，大多數(shù)情況下是有決定性作用的，所以在追責(zé)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)人出面承擔(dān)責(zé)任也是合理的。
為了更好地推進(jìn)追責(zé)工作，做到落實(shí)到人，《辦法》把黨政領(lǐng)導(dǎo)干部分為4種類型：黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、黨政分管領(lǐng)導(dǎo)、政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)、具有職務(wù)影響力的領(lǐng)導(dǎo)。這四者與現(xiàn)有的干部體系相對(duì)應(yīng)，使在生態(tài)環(huán)保上擔(dān)負(fù)相關(guān)職責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部都被覆蓋到了，有利于有針對(duì)性地開展追責(zé)工作。
責(zé)任清單促使守土有責(zé)
《辦法》是對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)保方面正確用權(quán)的制度約束，首先明確劃分生態(tài)環(huán)保職責(zé)，再由領(lǐng)導(dǎo)干部各就各位。具體而言，對(duì)上述4類干部分別提出了共25種追責(zé)情形：針對(duì)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)確定了8種追責(zé)情形;針對(duì)地方黨政分管領(lǐng)導(dǎo)確定了5種追責(zé)情形;針對(duì)政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員確定了7種追責(zé)情形;針對(duì)具有職務(wù)影響力的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部確定了5種追責(zé)情形。這25項(xiàng)追責(zé)情形，構(gòu)成了生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單，總體上可以分為“做好應(yīng)該做的”和“不做不該做的”。
所謂“做好應(yīng)該做的”，是指各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該忠實(shí)履行法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，確保轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境安全和促進(jìn)環(huán)境治理改善，否則就要被追究責(zé)任。例如，對(duì)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人，主要職責(zé)是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作負(fù)總責(zé)，擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃、統(tǒng)籌等工作，對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。對(duì)黨政分管領(lǐng)導(dǎo)人，主要職責(zé)是指揮、協(xié)調(diào)各部門落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作任務(wù)，承擔(dān)起總指揮的職能。對(duì)政府各有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)人，主要職責(zé)是依法實(shí)施環(huán)境監(jiān)督管理，完成本部門的環(huán)境保護(hù)工作任務(wù)。
