唐濤 向?qū)W建 柳德新

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，大水漫灌，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，如何撥動(dòng)農(nóng)業(yè)節(jié)水“敏感神經(jīng)”?

2014年10月，國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部等國家四部委聯(lián)合出臺(tái)《深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)方案》，在全國27個(gè)省選擇80個(gè)縣試點(diǎn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，我省岳陽縣、寧鄉(xiāng)縣、瀏陽市、長沙縣、漣源市被列為試點(diǎn)縣。

“深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，旨在讓農(nóng)業(yè)水價(jià)更好地反映市場供求和資源稀缺程度，發(fā)揮水價(jià)在節(jié)水中的杠桿作用，激發(fā)農(nóng)民的節(jié)水動(dòng)力。”省水利廳財(cái)務(wù)處處長周波藝介紹。

試點(diǎn)工作開展以來，省政府建立了分管副省長為召集人的聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作。省發(fā)改、財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)等部門密切合作，發(fā)揮價(jià)格調(diào)整、資金整合、行業(yè)指導(dǎo)等優(yōu)勢(shì)，形成工作合力。各試點(diǎn)項(xiàng)目縣貫徹習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的指導(dǎo)思想，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效為目標(biāo)，以完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制為核心，以創(chuàng)新體制機(jī)制為動(dòng)力，從農(nóng)業(yè)水權(quán)分配、農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制、精準(zhǔn)補(bǔ)貼與節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、用水合作組織建設(shè)、工程建設(shè)與產(chǎn)權(quán)制度改革等方面入手，著力深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)，探索形成可復(fù)制、易推廣的改革模式，為全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革積累經(jīng)驗(yàn)、奠定基礎(chǔ)。

一、農(nóng)業(yè)水權(quán)到戶，用水總量“封頂”——

農(nóng)業(yè)告別“大鍋水”

水權(quán)，對(duì)很多人來說，還是一個(gè)比較陌生的概念。2011年的中央1號(hào)文件首次提出，建立用水總量控制制度;建立和完善國家水權(quán)制度，充分運(yùn)用市場機(jī)制優(yōu)化配置水資源。

我省各試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)通過明確農(nóng)業(yè)水權(quán)，按照“定額供水、計(jì)量收費(fèi)、梯級(jí)計(jì)價(jià)、節(jié)約有獎(jiǎng)、超用加價(jià)、水權(quán)可流轉(zhuǎn)”的原則，推行用水定額管理，逐級(jí)分配到農(nóng)民用水合作組織或用水戶，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水總量“封頂”目標(biāo)。

——推進(jìn)水權(quán)改革，變“大鍋水”為“商品水”。

長沙縣桐仁橋灌區(qū)率先實(shí)行水權(quán)改革。“就像林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)可分到農(nóng)戶一樣，水資源也可以分下去，這就是水權(quán)，不再是‘大鍋水’了。”桐仁橋水庫管理所所長易進(jìn)通俗地說。

桐仁橋水庫，年平均供水量為1000萬立方米，既承擔(dān)著3.2萬畝農(nóng)田灌溉任務(wù)，也是長沙縣北部16萬余人的飲用水水源，且飲用水需求正以每年32%的速度快速增長。如何平衡灌溉供水與飲用水供水之間的矛盾?該縣通過水權(quán)改革、科技計(jì)量入手，對(duì)灌溉用水實(shí)行總量“封頂”，挖掘灌溉節(jié)水潛力。

經(jīng)過科學(xué)核算，桐仁橋灌區(qū)以初始水權(quán)為基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水實(shí)行總量控制，全灌區(qū)一年灌溉用水總量為552.7萬立方米。根據(jù)灌區(qū)近10年來平均用水量測算，由水庫配送到農(nóng)田，按照平均用水204.6立方米/畝的標(biāo)準(zhǔn)制定配水定額計(jì)劃，對(duì)灌區(qū)內(nèi)的受益者以支渠(村)為單位分配水權(quán)，定額內(nèi)水量實(shí)行低收費(fèi)，超定額部分實(shí)行梯級(jí)加價(jià)制度。改革農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收方式，像預(yù)存話費(fèi)一樣，實(shí)行“先費(fèi)后水”預(yù)存模式。供水前，由農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)向灌區(qū)管理單位預(yù)購水權(quán)，年終按實(shí)際用水量結(jié)算水費(fèi)，多退少補(bǔ)。

——發(fā)展科技計(jì)量，改“按畝收費(fèi)”為“按方收費(fèi)”。

通過計(jì)量，水權(quán)才能量化。官莊水庫瀏陽灌區(qū)根據(jù)渠道的流量和水深、底寬和實(shí)際用水需求，建設(shè)20處量水設(shè)施，均設(shè)在每一個(gè)支渠的分水口，作為與農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的水量計(jì)量點(diǎn)。在5個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)，水費(fèi)全部由“按畝收費(fèi)”改為“按方計(jì)量收費(fèi)”，全部實(shí)現(xiàn)斗渠口計(jì)量。桐仁橋灌區(qū)建成智能遠(yuǎn)程自控系統(tǒng)，既可遠(yuǎn)程控制灌區(qū)干渠、支渠閘門自動(dòng)啟閉，也可分段測流、分點(diǎn)計(jì)量，還能監(jiān)測每個(gè)村組、用水戶協(xié)會(huì)的水量分配。

二、水價(jià)、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)“三管齊下”——

撥動(dòng)農(nóng)業(yè)節(jié)水“敏感神經(jīng)”

在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、居民生活、城鎮(zhèn)公共、生態(tài)環(huán)境等各類用水中，農(nóng)業(yè)用水價(jià)格長期偏低，難以充分發(fā)揮市場機(jī)制對(duì)水資源的優(yōu)化配置作用。在試點(diǎn)過程中，我省通過完善農(nóng)業(yè)水價(jià)政策、建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，“三管齊下”，以經(jīng)濟(jì)杠桿撥動(dòng)農(nóng)業(yè)節(jié)水“敏感神經(jīng)”。

——建立合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制。

各項(xiàng)目區(qū)所在的發(fā)改物價(jià)部門對(duì)農(nóng)業(yè)用水成本進(jìn)行測算，在充分考慮農(nóng)民承受能力、水資源稀缺程度等基礎(chǔ)上，綜合考慮水資源稀缺程度以及用戶承受能力等因素，合理制定農(nóng)業(yè)用水價(jià)格。改革后的水價(jià)，國有骨干工程達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平，末級(jí)渠系達(dá)到全成本水平。區(qū)分不同作物，在終端用水環(huán)節(jié)探索實(shí)行分類水價(jià)。充分考慮田間水利設(shè)施建設(shè)情況、節(jié)水技術(shù)推廣應(yīng)用情況，對(duì)超定額用水探索實(shí)行累進(jìn)加價(jià)，以此鼓勵(lì)用水戶節(jié)水和調(diào)整結(jié)構(gòu)。

漣源市山茂水庫灌區(qū)實(shí)行“分類計(jì)價(jià)，超定額累進(jìn)加價(jià)”，即：超定額用水越多，加價(jià)越多。用水定額部分，糧食作物的水價(jià)為0.155元/立方米，達(dá)到運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用水平;一般經(jīng)濟(jì)作物的水價(jià)則為0.298元/立方米，達(dá)到全成本水平。糧食作物超定額用水，遞增80立方米/畝以內(nèi)，水價(jià)按基礎(chǔ)水價(jià)的1.5倍即0.2325元/立方米收取;遞增80-160立方米/畝以內(nèi)，則按基礎(chǔ)水價(jià)的3.0倍即0.465元/立方米收取。

——建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

“通過農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，要達(dá)到節(jié)水的目的，但又不能過多增加農(nóng)民的灌溉成本。這就需要建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。”省水利廳財(cái)務(wù)處處長周波藝說。

鐵山水庫灌區(qū)實(shí)行的節(jié)水補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)政策，實(shí)現(xiàn)水價(jià)雖有所提高但農(nóng)民支出實(shí)際減少、用水量減少但經(jīng)濟(jì)效益增加，當(dāng)?shù)夭簧俎r(nóng)民嘗到了節(jié)水的甜頭。鐵山灌區(qū)管理局發(fā)揮大型灌區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元優(yōu)勢(shì)，合理籌資補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)節(jié)水：每年安排至少不低于10萬元，用于節(jié)約用水獎(jiǎng)勵(lì)及用水戶協(xié)會(huì)年度評(píng)比中獲得先進(jìn)的單位和個(gè)人。資金來源如下：城市供水出資60%，庫區(qū)養(yǎng)殖出資25%，電力生產(chǎn)出資15%。第一年安排資金10萬元，今后逐年增加。

從效益上看，這是多贏之舉。按照水權(quán)分配方案，已參與改革的3個(gè)用水戶協(xié)會(huì)，每年可節(jié)約用水460萬立方米。鐵山水庫的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)包括城市供水、農(nóng)業(yè)灌溉、發(fā)電和養(yǎng)殖。各產(chǎn)業(yè)用水效益有差異，其中，城市供水效益為0.3元/立方米;發(fā)電供水效益為0.04元/立方米;養(yǎng)殖年產(chǎn)值600余萬元，雖然不消耗水，但必須保證正常庫水位;農(nóng)業(yè)供水效益為0.01375元/立方米。平均下來，每立方米的水，產(chǎn)生的效益為0.082元。由此推算，通過改革，參與改革的3個(gè)協(xié)會(huì)每年因節(jié)水為鐵山灌區(qū)管理局帶來的經(jīng)濟(jì)效益為31.40萬元。而且，農(nóng)業(yè)節(jié)水后，可用于城市供水的水量增加，有更多的空間擴(kuò)張城市供水市場或用于水生態(tài)、水環(huán)境建設(shè)。

漣源市、長沙縣、瀏陽市、寧鄉(xiāng)縣則實(shí)行政府補(bǔ)貼水價(jià)、節(jié)水回購政策。瀏陽灌區(qū)管理處建立用水戶協(xié)會(huì)精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制，在地方財(cái)政補(bǔ)助185萬元的同時(shí)，對(duì)參與試點(diǎn)的5個(gè)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)另外還補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)15萬元。漣源市山茂水庫灌區(qū)對(duì)農(nóng)民節(jié)約用水定額部分，按0.15-0.20元/立方米的標(biāo)準(zhǔn)，出資予以回購，鼓勵(lì)節(jié)約用水。同時(shí)，水權(quán)可流轉(zhuǎn)，一個(gè)灌溉季結(jié)束后，節(jié)余水票可在用水戶之間流轉(zhuǎn)交易，也可由協(xié)會(huì)回購后賣給金石自來水廠，還可結(jié)轉(zhuǎn)到下一個(gè)灌溉季。

三、發(fā)揮農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)主體作用——

“一把鋤頭”管水用水

在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)中，我省注重調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性，在利用中央財(cái)政資金改造末級(jí)渠系的同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)。由農(nóng)民用水戶自愿參加、自我管理，主要負(fù)責(zé)末級(jí)渠系工程建設(shè)、水價(jià)執(zhí)行、用水管理、工程管護(hù)等，推行“輸水到戶、收費(fèi)到戶，水價(jià)公開、灌溉面積和實(shí)用水量公開、協(xié)會(huì)賬目公開”的“兩到戶、三公開”制度，將渠系工程的“千根線”串成了“一根針”，實(shí)現(xiàn)“一把鋤頭”管水。

漣源市山茂水庫灌區(qū)項(xiàng)目試點(diǎn)啟動(dòng)后，在漣源市水務(wù)部門指導(dǎo)下，金石鎮(zhèn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)及7個(gè)農(nóng)民用水戶片區(qū)分會(huì)隨即成立，建立健全了供水管理、工程維護(hù)、水費(fèi)收繳、財(cái)務(wù)管理等規(guī)章制度。灌區(qū)用水管水實(shí)行二級(jí)管理：金石鎮(zhèn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為灌區(qū)一級(jí)管水單位，主要負(fù)責(zé)測算灌區(qū)需水量，根據(jù)需水時(shí)段聯(lián)系水庫管理單位調(diào)水，合理向灌區(qū)受益村配水。各片區(qū)分會(huì)為灌區(qū)二級(jí)管水單位。協(xié)會(huì)確立了放水的“三先三后”(先水田、后旱土，先塘壩、后庫水，先遠(yuǎn)灌、后近灌)的原則，根據(jù)各村用水量，按渠道設(shè)置好的水位流量標(biāo)記，調(diào)節(jié)所屬地段水閘的開啟高度，定流量向各村供水，放水員再將水引入水塘和農(nóng)田，一改以往“上游水飄飄、下游干焦焦”的局面。這樣，避免了改革前的各家各戶上渠守水，節(jié)省了勞動(dòng)力資源，同時(shí)兼顧上、中、下游用水需求，避免了用水戶爭水搶水。

寧鄉(xiāng)縣黃材灌區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)，規(guī)范化組建兩個(gè)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)——回龍鋪鎮(zhèn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)和煤炭壩鎮(zhèn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。按照“灌區(qū)指導(dǎo)、政府參與、協(xié)會(huì)管理”原則，推行水務(wù)公開，按方收費(fèi)，農(nóng)民用的是放心水，交的是明白錢。協(xié)會(huì)成立以前，因?yàn)楣喔葧r(shí)不能“一碗水端平”，很多農(nóng)民不愿意交水費(fèi)?，F(xiàn)在，協(xié)會(huì)一聲號(hào)召，95%的農(nóng)戶主動(dòng)把錢交上來，剩下幾個(gè)不交的也過不了關(guān)?；佚堜佹?zhèn)村民喻家政說，協(xié)會(huì)成立前，工程壞了沒人管，現(xiàn)在打個(gè)電話，協(xié)會(huì)就派人來修;原來財(cái)務(wù)賬目不清楚，現(xiàn)在清溝花了多少錢，修壩花了多少錢，每戶出了多少錢，都張榜公開，一清二楚。

我省還創(chuàng)新建設(shè)模式，發(fā)揮農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在工程建設(shè)管理中的主體作用。岳陽市鐵山灌區(qū)、漣源市山茂灌區(qū)實(shí)行主要建材集中采購，以農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為業(yè)主，自主選擇施工主體進(jìn)行項(xiàng)目區(qū)施工。水利部門和灌區(qū)管理單位指導(dǎo)解決施工中的各種技術(shù)問題，加強(qiáng)項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督檢查。“自己的事自己更上心。”農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)對(duì)施工單位進(jìn)行全過程的施工監(jiān)督。漣源市山茂水庫灌區(qū)以農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為項(xiàng)目實(shí)施主體，完成末級(jí)渠系防滲節(jié)水改造43.7公里，鋪設(shè)低壓灌溉管網(wǎng)4700余米，建成稻作區(qū)管道節(jié)水灌溉示范片400余畝，建設(shè)各類節(jié)制閘閥59個(gè)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)計(jì)量到戶，灌溉周期由原來的7天縮短到了4天，末級(jí)渠系水利用系數(shù)也由原來的0.49提高到了0.8，年節(jié)水量可達(dá)126萬立方米。

[改革背景]

農(nóng)業(yè)節(jié)水 潛力最大

國家實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，給湖南劃定了一條不能逾越的“控制紅線”——全省用水總量到2030年要控制在360億立方米以內(nèi)，用水增長空間十分有限，亟須推動(dòng)全社會(huì)形成節(jié)水護(hù)水的良好風(fēng)尚。

在全社會(huì)用水總量中，我省農(nóng)業(yè)用水占比近60%。省水利廳最新公布的《湖南省水資源公報(bào)》表明，2014年，全省各部門實(shí)際用水總量332.41億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水200.19億立方米。

農(nóng)業(yè)是用水第一大戶，而且普遍采用大水漫灌，用水方式粗放，水資源消耗大，節(jié)水潛力也最大。立足我國現(xiàn)有的水資源條件，除了加快升級(jí)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，最迫切的就是通過農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，創(chuàng)新體制機(jī)制，激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動(dòng)力，這也是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重要內(nèi)容。

(唐濤 向?qū)W建 柳德新)

[改革成效]

節(jié)水增效 節(jié)水增收

經(jīng)過近一年的努力，目前我省5個(gè)試點(diǎn)縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)任務(wù)已圓滿完成，在農(nóng)業(yè)節(jié)水、工程良性運(yùn)行、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)效益等各方面都取得了明顯成效。

試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)水利工程完好率提高到86%，恢復(fù)和改善了灌溉面積4.16萬畝，減少了輸水損失，末級(jí)渠系水利用系數(shù)提高到0.8以上;項(xiàng)目區(qū)畝均節(jié)水82立方米;畝均糧食增產(chǎn)60公斤。官莊水庫瀏陽灌區(qū)試點(diǎn)后，畝均糧食產(chǎn)量由原來的850公斤/畝上升到960公斤/畝;灌區(qū)范圍內(nèi)的普跡鎮(zhèn)，以前每畝一年平均灌溉用水高達(dá)700立方米，如今用水量減少了200立方米。

降低了工程管護(hù)費(fèi)用和農(nóng)業(yè)水費(fèi)，降低了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)水費(fèi)收繳率達(dá)到96.1%。其中：瀏陽市從68.5%提高到93.5%，漣源市從20%提高到90%，岳陽縣從60%提高到100%，寧鄉(xiāng)縣從55%提高到98%，長沙縣從80%提高到99%。目前，官莊水庫瀏陽灌區(qū)執(zhí)行的是物價(jià)部門核準(zhǔn)的分類定價(jià)，糧食作物水價(jià)0.05元/立方米，經(jīng)濟(jì)作物水價(jià)0.06元/立方米，每畝水費(fèi)比按畝收費(fèi)時(shí)明顯減少。

建立了終端水價(jià)制度，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)直接管理田間灌溉、投工投勞，杜絕水費(fèi)收繳過程中搭車收費(fèi)和截留挪用現(xiàn)象，使灌區(qū)水費(fèi)可以實(shí)收到位，為國家骨干工程和末級(jí)渠系的維修養(yǎng)護(hù)提供了保障。減少了大量的用水糾紛，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

我省試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，工程良性運(yùn)行得到有效保障，農(nóng)田灌溉條件得到了根本改善，農(nóng)民對(duì)“水是商品”的意識(shí)極大提高了，群眾開始由“要我節(jié)水”向“我要節(jié)水”轉(zhuǎn)變。通過充分發(fā)揮市場機(jī)制和價(jià)格杠桿在水資源配置、水需求調(diào)節(jié)和水污染防治等方面的作用，不僅實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水、農(nóng)民增收，還破解了水資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展難題。

此外，由于灌溉用水量減少，相應(yīng)擴(kuò)大了河流、水庫的水面面積，加快了回補(bǔ)地下水的速度，也相對(duì)增加了生態(tài)環(huán)境用水量，提升了灌區(qū)植被覆蓋率。

隨著農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的穩(wěn)步推進(jìn)，我省將進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，提高用水效率，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。