美國環(huán)境保護局即將公布奧巴馬總統(tǒng)的《清潔能源計劃》(后稱《計劃》)的最終版本。有關(guān)該計劃的很多細節(jié)在網(wǎng)上都已經(jīng)可以找到?！队媱潯冯m有不足之處，但仍可圈可點。以下五點，你可能很難在《計劃》的新聞發(fā)布會上聽到，但它們的重要性絲毫不會因此打折。

1. 考慮到美國的法律和政治現(xiàn)實，《計劃》成功避免了美國在國際環(huán)保舞臺上自食其言。

在《計劃》中，總統(tǒng)提出的針對所有現(xiàn)役發(fā)電站的限制性措施(此條款去年即已公布，今年發(fā)布的為最終版本)是美國能否在2020年以前將碳排放量降低至2005年水平的核心。

但是，截止目前，美國環(huán)境保護局所收到的來自業(yè)界和分析人士的反饋中有不少反對的聲音。他們的觀點是，這一目標需要對美國現(xiàn)有供電系統(tǒng)進行揠苗助長式的改造，而這樣做是危險的。如果環(huán)境保護局不得不因此將既有2020年各州減排目標推遲到2022年完成，這無異于讓美國在國際環(huán)境保護領(lǐng)域食言而肥。

為了避免這一窘境，奧巴馬政府劍走偏鋒，提出“清潔能源激勵計劃”。根據(jù)這一計劃，所有能夠在2020年和2021成功完成減排任務(wù)的州，都可以2022年到2030年間降低減排目標。理論上，如果各州可以貫徹這個“計劃”，那么美國或多或少可以實踐自己設(shè)定的2020年減排目標(之所以說是“或多或少”，還是由于美國能源系統(tǒng)中存在的不確定性太多，再完美的政策也不可能完全預(yù)見到每一個可能的問題)。

由于新“計劃”的擠壓，2022年后到2030年以前的減排量因此加大，環(huán)境保護局因此提高了2030年的工作目標加以彌補，并將2025年的碳排放量維持在和草案相同的水平線上。

外界計算的是碳排放總量時，這種數(shù)字游戲是沒有意義的。但是，考慮到美國希望維系自己在國際環(huán)境保護領(lǐng)域的信譽，這一策略還是有其精明之處的。

2. 沒有人知道美國是否能夠達成其2020年減排目標。

《計劃》草案的最大弱點在法律層面，尤其是關(guān)于碳排放目標條款。一定程度上，碳排放目標設(shè)定在什么位置取決于能源使用效率能夠提高多少。但是，這種思路很難獲得法院的支持(這背后的邏輯是，《計劃》的直接限定對象是發(fā)電站，但發(fā)電站自身并不能決定能源消耗效率)。奧巴馬政府很明智，沒有糾結(jié)這一細節(jié)，這讓《計劃》的法律基礎(chǔ)更加牢固。

但是，“清潔能源激勵計劃”雖然有其便利之處，也會帶來新的不確定性。美國能否最終滿足2020年減排目標，取決于各州是否足夠徹底地貫徹了“計劃”。如果一州可以啟用新的風(fēng)能或太陽能發(fā)電系統(tǒng)進行電力生產(chǎn)、亦或提高低收入社區(qū)的電能消費效率，根據(jù)“計劃”所述，該州就會加分。

但是，“計劃”加分算不上一個非常有效的刺激手段;尤其是當新的風(fēng)能或太陽能發(fā)電系統(tǒng)造價不菲的時候(甚至可以說，期待各州因為“計劃”加分就能將其貫徹到底，根本就是癡人說夢)。在沒有其他政策輔助的情況下，美國各州距離完成“計劃”越遠，美國就越難按時達成2020年減排目標。這就導(dǎo)致了第三點：

3. 美國需要其他輔助性政策來完成2020年減排目標。

奧巴馬政府的減排思路是，通過普及風(fēng)能和太陽能發(fā)電來降低碳排放量。但是，一旦“清潔能源激勵計劃”無法如預(yù)想一樣有效地刺激投資，美國政府就需要其他輔助性政策助推“計劃”落實。

針對風(fēng)能發(fā)電的生產(chǎn)稅賦優(yōu)惠(PTC)和針對太陽能發(fā)電的投資稅賦優(yōu)惠(ITC)或許就是解決問題的關(guān)鍵之一。但是，根據(jù)兩項優(yōu)惠政策的規(guī)定，如果環(huán)境保護局想借其刺激新能源發(fā)電體系建設(shè)達到預(yù)期水平，其成本很可能不菲;政治上能否可持續(xù)也尚難確定。希望屆時美國政府能夠在《計劃》即將生效的檔口著手修改PTC和ITC兩項政策，延展其覆蓋面。

4. 上有政策、下有對策，沒有人知道各州到底會如何達成環(huán)境保護局設(shè)立的減排目標。

各種報告正如雨后春筍般層出不窮。很遺憾，其中很多都聲稱《計劃》可以大幅提高可再生能源發(fā)電量、同時避免長期(到2030年左右)天然氣使用量激增。這一類報告的結(jié)論主要基于兩個前提。首先，美國環(huán)境保護局在計算其減排目標時，依據(jù)的是“整體建設(shè)性”——即綜合新增可再生能源發(fā)電量、煤電效率提升幅度以及額外煤氣轉(zhuǎn)換量——根據(jù)媒體報道，新規(guī)則更看重新增可再生能源發(fā)電量。

很多報告因此得出結(jié)論，環(huán)境保護局會要求各州大幅提升可再生能源發(fā)電量。但是——這一轉(zhuǎn)折很重要——因為“整體建設(shè)性”傾向于可再生能源發(fā)電增量，并不意味著各州就會因此也選擇可再生能源作為自己減排的首要手段。

就算環(huán)境保護局選擇“整體建設(shè)性”作為計算各州減排目標的公式，各州到底會如何“答卷”仍然有很大的自由操作空間。在這個層面上，“整體建設(shè)性”存在的意義并不大。假設(shè)一個州只想通過太陽能發(fā)電來完成減排目標，沒有任何限制說它不能如此操作。天然氣、核能同理適用。

之所以人們可能會認為最終版本的《計劃》將在很大程度上依賴發(fā)電效率和可再生能源，是因為媒體報道稱，在建模計算規(guī)定的現(xiàn)實效果時，環(huán)保局預(yù)測會有更多的州開始采用提高發(fā)電效率和使用可再生能源的方法，而不是依靠煤氣轉(zhuǎn)換量來達到目的。問題是，這是環(huán)境保護局的計算模型，而不是《計劃》的強制規(guī)定。

眾所周知，環(huán)保局的模型預(yù)測各州的發(fā)電效率會有很大提升。很多專家則認為，這一模型夸大了各州使用效率提升手段的規(guī)模。如果這種觀點成真，現(xiàn)實中你將會看到各州對煤氣轉(zhuǎn)換量趨之若鶩(以及更多的可再生能源發(fā)電投資)。盡管環(huán)境保護局在可再生能源投資方面的模型尚未發(fā)現(xiàn)明顯弱點，但是錯估的可能也是存在的。

5. 《計劃》很難完美，因為它反映的是政治現(xiàn)實。

環(huán)境保護局預(yù)測，《計劃》實施之后帶來的收益將遠遠高于成本。就算環(huán)保局錯的再離譜，收益遠大于成本的結(jié)論也是成立的。也正是基于此，我們?nèi)匀豢梢哉f《計劃》的出臺向前邁進了一大步。

本文想說的是，《計劃》還有很多可以提升的地方?？稍偕茉窗l(fā)電的提法當然誘人，但是徹底將核能、配有碳抓取技術(shù)的煤電以及煤氣轉(zhuǎn)化視為推動減排的“二等公民”是不明智的。這些限制只會在增加各州完成減排任務(wù)成本的同時，提升美國食言的可能性。

此外，更為高效的減排工具并非不存在，但受政治現(xiàn)實所限，它們很難被寫入《計劃》當中。碳價立法就是其中之一。它可以跨領(lǐng)域、地域為全美提供更為統(tǒng)一的減排激勵。在預(yù)算方面，碳價也可以削減財政赤字，帶動工業(yè)轉(zhuǎn)型。相比之下，《計劃》很難為國家?guī)砣魏问杖?不排除個別州可以在實施《計劃》的過程中增加收入)。但是這一政策思路多年前就已經(jīng)被證明是死胡同，在政治上走不通。

底線：政治在很大程度上限制了減排的空間。從根本上改革美國政治當然可以為減排提供更大動能，但很遺憾，在現(xiàn)實操作中這并不是一個選項。至少在目前來看，如果《計劃》沒能獲得通過，考慮到環(huán)保局其他的政策體系都遠沒有《計劃》這樣靈活、經(jīng)濟和有力，那么最有可能的結(jié)果就是美國在節(jié)能減排上將無所作為。從這個角度來說，《計劃》是最有效的減排政策藍本。

作者：外交關(guān)系協(xié)會能源和環(huán)境資深研究員Michael Levi