2015年6月1日，中韓兩國(guó)簽署《中華人民共和國(guó)政府和大韓民國(guó)政府自由貿(mào)易協(xié)定》。至此，歷時(shí)兩年半十多輪的中韓自貿(mào)區(qū)談判終于落下了帷幕。環(huán)境作為單獨(dú)章節(jié)與貨物、服務(wù)、投資等并列成為中韓自貿(mào)協(xié)定的重要內(nèi)容。環(huán)境章節(jié)中環(huán)境影響評(píng)價(jià)等條款的首次設(shè)立是我國(guó)環(huán)境保護(hù)融入綜合決策的具體實(shí)踐，對(duì)促進(jìn)相關(guān)環(huán)境保護(hù)工作具有極其重要的示范意義和價(jià)值。
《協(xié)定》中環(huán)境章節(jié)及環(huán)境議題概況
中韓自貿(mào)協(xié)定文本共有23個(gè)章節(jié)(包括序言)，環(huán)境是其中第16章(名稱為“環(huán)境與貿(mào)易”)。除此之外，全部協(xié)定文本中有序言以及另外7個(gè)章節(jié)涉及環(huán)境內(nèi)容，具體包括動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、投資、經(jīng)濟(jì)合作、制度條款、例外等。事實(shí)上，中韓自貿(mào)協(xié)定涵蓋了WTO以及自由貿(mào)易框架下幾乎所有的環(huán)境相關(guān)議題，如環(huán)境例外、相關(guān)環(huán)境規(guī)制以及環(huán)境合作等內(nèi)容。這也是中韓自貿(mào)協(xié)定突出亮點(diǎn)之一。
中韓自貿(mào)協(xié)定設(shè)置的單獨(dú)環(huán)境章節(jié)，內(nèi)容較豐富，首次涉及環(huán)境保護(hù)水平、環(huán)境法律法規(guī)的執(zhí)行以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)等內(nèi)容，較好平衡和協(xié)調(diào)了環(huán)境與貿(mào)易政策。環(huán)境章節(jié)共有9個(gè)條款，主要涉及環(huán)境保護(hù)水平、多邊環(huán)境公約、環(huán)境法律法規(guī)的執(zhí)行、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、雙邊合作、資金安排及爭(zhēng)端解決等多項(xiàng)內(nèi)容。
相比中國(guó)簽署的其他貿(mào)易協(xié)定，中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境與貿(mào)易章節(jié)篇幅大量增加，涵蓋了較為廣泛的內(nèi)容，除公眾參與條款外，幾乎囊括了目前自由貿(mào)易協(xié)定中環(huán)境章節(jié)涉及的所有議題。這表明中韓自貿(mào)協(xié)定中的環(huán)境章節(jié)達(dá)到了較高水平。
與中國(guó)第一個(gè)納入獨(dú)立環(huán)境章節(jié)的中國(guó)-瑞士自貿(mào)協(xié)定相比，中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)也有重大突破，不但內(nèi)容更豐富，而且新增了環(huán)境保護(hù)水平、環(huán)境法律法規(guī)的執(zhí)行以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)等條款和內(nèi)容。在文本中明確表述對(duì)自由貿(mào)易協(xié)定實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)自由貿(mào)易協(xié)定的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估，這在中國(guó)尚屬首次。
設(shè)置環(huán)境章節(jié)及相關(guān)條款的意義
中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)的設(shè)立以及環(huán)境相關(guān)條款的規(guī)定對(duì)落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)要求以及對(duì)推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展和相關(guān)環(huán)境保護(hù)工作都具有重要意義。
一是中韓自貿(mào)協(xié)定設(shè)立獨(dú)立環(huán)境章節(jié)是落實(shí)《決定》的具體體現(xiàn)，具有重要的示范意義。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》明確提出，“加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)……加快環(huán)境保護(hù)、投資保護(hù)、政府采購(gòu)、電子商務(wù)等新議題談判，形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)”。自由貿(mào)易協(xié)定中的環(huán)境議題特別是環(huán)境章節(jié)設(shè)立被認(rèn)為是“21世紀(jì)新議題”和高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)之一。
中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)的設(shè)立是《決定》發(fā)布后的第一次嘗試，也是對(duì)《決定》關(guān)于“加快環(huán)境保護(hù)新議題談判”以及“形成面向全球高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)”等要求的具體落實(shí)。因而中韓自貿(mào)協(xié)定中設(shè)置環(huán)境章節(jié)，并涵蓋豐富的內(nèi)容是落實(shí)《決定》中內(nèi)容的具體體現(xiàn)，并將對(duì)未來(lái)的自由貿(mào)易協(xié)定談判及環(huán)境議題設(shè)置具有重要的示范意義。
二是環(huán)境影響評(píng)價(jià)條款的設(shè)立是環(huán)境融入綜合決策的重要實(shí)踐。中韓自貿(mào)協(xié)定是中國(guó)首次在貿(mào)易協(xié)定中設(shè)立環(huán)境影響評(píng)價(jià)條款。此舉是以貿(mào)易政策為突破口，促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)真正融合，將環(huán)境政策與經(jīng)濟(jì)政策一體化的最佳實(shí)踐。在沒(méi)有國(guó)內(nèi)法律授權(quán)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的背景下，在自由貿(mào)易協(xié)定這種國(guó)際協(xié)定或國(guó)際法律文本中開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，這是政策環(huán)評(píng)的重大嘗試和突破，對(duì)于未來(lái)推動(dòng)國(guó)內(nèi)政策環(huán)評(píng)及相關(guān)立法等具有重要指導(dǎo)意義。
三是建立了相應(yīng)的資金機(jī)制，有助于中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)的實(shí)施和落地。一般而言，建立資金機(jī)制、提供穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源是環(huán)境章節(jié)相關(guān)活動(dòng)得以順利實(shí)施的必不可少條件。各項(xiàng)活動(dòng)的開(kāi)展，環(huán)境法律、法規(guī)的有效實(shí)施，環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及環(huán)境合作的開(kāi)展都需要充足的資金作為保障，在中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)下設(shè)立單獨(dú)資金機(jī)制，將有助于今后中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)的實(shí)施和落地。
四是中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)涵蓋了廣泛環(huán)境合作內(nèi)容，是中韓雙邊環(huán)境合作的重要補(bǔ)充。環(huán)境章節(jié)文本中列出了廣泛的環(huán)境合作內(nèi)容，包括環(huán)境產(chǎn)品、環(huán)境技術(shù)、信息技術(shù)交流等，同時(shí)還申明加強(qiáng)在《中韓環(huán)境合作諒解備忘錄》下進(jìn)行“純粹”的環(huán)境合作。
根據(jù)這些內(nèi)容，合作領(lǐng)域進(jìn)一步被拓寬，不僅有助于深化兩國(guó)環(huán)境與貿(mào)易投資領(lǐng)域的交流與合作，而且對(duì)于雙邊“純粹”的環(huán)境合作具有良好的補(bǔ)充效應(yīng)和促進(jìn)作用;合作主體更加廣泛，無(wú)論對(duì)于政府間合作還是企業(yè)民間合作都會(huì)提供更多機(jī)會(huì);合作形式更加豐富和多樣，不僅包括技術(shù)合作，也包括人員交流與合作。
進(jìn)一步深化環(huán)境融入綜合決策
中韓自貿(mào)協(xié)定及其環(huán)境章節(jié)談判已經(jīng)結(jié)束，在更加開(kāi)放的背景下，中國(guó)將與越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)簽署自貿(mào)協(xié)定，形成高質(zhì)量的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，而且會(huì)引領(lǐng)重要區(qū)域自貿(mào)區(qū)建設(shè)，比如中國(guó)在2014年APEC會(huì)上提出和倡導(dǎo)的亞太自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)將為未來(lái)自貿(mào)協(xié)定環(huán)境議題設(shè)置提供重要經(jīng)驗(yàn)，是環(huán)境融入綜合決策的重要實(shí)踐，具有重要示范意義。
未來(lái)，自由貿(mào)易協(xié)定環(huán)境條款將向趨多、趨專、趨嚴(yán)綜合發(fā)展。具體特征表現(xiàn)在：自由貿(mào)易協(xié)定參與主體范圍及環(huán)境條款數(shù)量將進(jìn)一步大幅增加;環(huán)境條款的性質(zhì)由原則性表述走向更具體或是約束性義務(wù);將自由貿(mào)易協(xié)定的環(huán)境影響作為關(guān)注的目標(biāo)之一;推動(dòng)環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，重申多邊環(huán)境協(xié)定(MEAs)中的義務(wù)，加強(qiáng)環(huán)境合作等。
為進(jìn)一步深化環(huán)境融入綜合決策，設(shè)定自由貿(mào)易協(xié)定環(huán)境條款，中國(guó)急需進(jìn)行自由貿(mào)易協(xié)定環(huán)境條款的頂層設(shè)計(jì)和制度安排。具體建議如下：
一是具體路徑上建立中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定環(huán)境章節(jié)示范文本。從環(huán)境融入綜合決策的實(shí)踐和意義出發(fā)，環(huán)境章節(jié)示范文本的內(nèi)容或要素建議包括：明確環(huán)境法定義及適用范圍;申明環(huán)境保護(hù)水平，不會(huì)因?yàn)楣膭?lì)貿(mào)易和投資而降低環(huán)境保護(hù)水平;環(huán)境法律、法規(guī)以及措施等的有效實(shí)施，承諾不會(huì)因?yàn)橘Q(mào)易而貶損各自國(guó)內(nèi)的環(huán)境法律等;強(qiáng)調(diào)環(huán)境與貿(mào)易合作;將爭(zhēng)端解決機(jī)制限制在磋商層面;強(qiáng)調(diào)資金機(jī)制，明確資金來(lái)源和財(cái)務(wù)安排;明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)自由貿(mào)易協(xié)定環(huán)境影響進(jìn)行定期或不定期評(píng)價(jià);明確實(shí)施機(jī)構(gòu)及制度安排。
二是重視中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)的實(shí)施，特別是環(huán)境影響評(píng)價(jià)條款的實(shí)施。對(duì)貿(mào)易政策和國(guó)際貿(mào)易協(xié)定開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)是環(huán)境融入綜合決策的重要手段。開(kāi)展自貿(mào)協(xié)定環(huán)境議題談判不能只談判不落實(shí)，應(yīng)談判和實(shí)施同步，真正發(fā)揮條款的作用，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的。落實(shí)中韓自貿(mào)協(xié)定的核心是建立貿(mào)易政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制，開(kāi)展自貿(mào)協(xié)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。
開(kāi)展貿(mào)易政策和貿(mào)易協(xié)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要前提和保障。首先，制定自由貿(mào)易協(xié)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則;其次，開(kāi)展自由貿(mào)易協(xié)定可行性研究，為談判條款設(shè)定提出建議;最后，開(kāi)展已實(shí)施自由貿(mào)易協(xié)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)，為自由貿(mào)易協(xié)定評(píng)估提出意見(jiàn)。只有這樣，才能真正使環(huán)境融入綜合決策。
三是加強(qiáng)自貿(mào)協(xié)定環(huán)境議題談判的組織領(lǐng)導(dǎo)以及保障機(jī)制建設(shè)。環(huán)境與貿(mào)易談判涉及環(huán)境政策、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、爭(zhēng)端解決、信息公開(kāi)、生物多樣性等多項(xiàng)內(nèi)容。這些內(nèi)容將在很大程度上影響國(guó)內(nèi)政策實(shí)施。
為此，必須加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和保障機(jī)制建設(shè);建立和加強(qiáng)環(huán)境與貿(mào)易人才培養(yǎng)和合作機(jī)制，加緊培養(yǎng)一支精環(huán)境、會(huì)外語(yǔ)、懂貿(mào)易的復(fù)合型、穩(wěn)定的人才隊(duì)伍，建立政府官員、學(xué)者和企業(yè)代表等共同參與的合作機(jī)制;同時(shí)，加強(qiáng)自貿(mào)協(xié)定環(huán)境議題的基礎(chǔ)研究和政策研究，包括可行性分析、影響研究等。
作者單位：
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心
