最近，國務院法制辦就《環(huán)境保護稅法(征求意見稿)》(以下簡稱征求意見稿)向社會公開征求了意見。環(huán)境保護稅是近年稅制改革中唯一新建立的稅種，表明政府通過稅收制度促進綠色發(fā)展的決心和實際行動。
環(huán)境保護稅的意義
從公布的征求意見稿來看，主要內容是將污染物排放收費改為稅收，即用稅收手段替代收費。但在筆者看來，其意義可能遠遠超出簡單的“費改稅”。
第一，直接通過立法，而不是通過政府行政條例方式進行“費改稅”，以法律形式對污染物排放進行征稅。這是依法治污、依法治稅和依法促進環(huán)境保護的行動。
對于排污的企業(yè)和個人來講，將受到比污染收費更加嚴格的法律制約，征稅機關和納稅人將在法律框架內，依法征稅和依法納稅。這對于限制污染物排放和保護環(huán)境，促進企業(yè)使用清潔能源和達標排放是一種更加有力度的制度安排。值得說明的是，環(huán)境保護稅不是以籌集財政收入為主要目的，而是以限制和懲罰污染環(huán)境行為為目的。征納雙方應該在法律規(guī)定的范圍內，嚴格執(zhí)法和遵法。
第二，環(huán)境保護稅不僅僅是針對目前公布的“費改稅”范圍的特定的幾種污染征稅，這個稅種是一個大“筐子”，未來根據需要，凡是目的在于保護環(huán)境的對其他污染物排放征收的稅，都可作為新的稅目放在其中。比如，現(xiàn)在學術界討論的碳稅等，都可能在必要時，成為環(huán)境保護稅的新稅目。所以這個稅種的建立在稅制完善上具有現(xiàn)實意義。
第三，從上個世紀70年代前后起，世界許多國家提出和踐行稅制綠化行動，開征涉及促進節(jié)能減排的碳稅、氣候變化稅等稅種。我國在借鑒國際經驗的同時，結合實際，決定開征環(huán)境保護稅，邁出了綠化稅制的重要一步，這是稅制上的重大進步，在我國稅制綠色發(fā)展中具有里程碑意義。
環(huán)境保護稅面臨的挑戰(zhàn)
第一，環(huán)境保護稅的最大挑戰(zhàn)來自對該稅的征管。環(huán)境保護稅在計稅依據上需要準確地監(jiān)控和計量污染物排放量。在實行對污染物排放收費制度的情況下，企業(yè)的排污量和收費數(shù)量的監(jiān)測和計算是由環(huán)保部門負責的。在實行“費改稅”后，環(huán)境保護稅的征管如何實施呢?排污尤其是氣體排污的測量需要專業(yè)的技術設備和手段，稅務機關本身并不具備這些設備和手段，需要環(huán)境保護部門的配合和支持。征求意見稿的第五章第十五條規(guī)定：“環(huán)境保護主管部門依照本法和環(huán)境保護有關法律法規(guī)的規(guī)定，履行對應稅污染物監(jiān)測、監(jiān)督和審核確認的職責，協(xié)同稅務機關做好環(huán)境保護稅的征收管理工作。”
具體的征管模式在征求意見的說明中是這樣表述的：
按照“企業(yè)申報、稅務征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的征管模式，征求意見稿規(guī)定，納稅人向稅務機關申報納稅，對申報，對申報的真實性和合法性承擔責任;對重點監(jiān)控(排污)納稅人和非重點監(jiān)控(排污)納稅人進行分類管理;稅務機關發(fā)現(xiàn)納稅人有申報數(shù)據明顯不實、逃避納稅等行為的，可提請環(huán)保部門審核納稅人的污染物排放情況;環(huán)保部門和稅務機關建立相關信息共享機制。
根據征求意見稿第五章的規(guī)定，筆者對該征管模式的概括是：納稅人自行申報和納稅，環(huán)境保護部門負責核定，稅務機關負責征收。這一模式的特殊之處在于，針對計稅依據的核定，關鍵需要稅務機關和環(huán)境保護部門的協(xié)作。這對于我國多年來各個政府部門之間普遍缺乏協(xié)作關系是一個考驗，也是這屆政府加強國家治理的一個實際步驟。所以，環(huán)境保護稅法的頒布和實施關鍵是政府各個部門之間要依法做好協(xié)調和信息共享。
下一步的個人所得稅、房地產稅制度的改革和完善，關鍵也在于政府各個部門之間的信息共享和協(xié)作。環(huán)境保護稅法的先行實施，將為其他稅收制度改革提供寶貴的經驗。
第二，把握好環(huán)境保護稅的功能定位。這個稅種的主要功能不在于為政府籌措財政資金，其最主要功能是限制污染物的排放，同時將該項稅收原則上用于環(huán)境保護方面的政府支出。在環(huán)境保護稅征收之后，需要把握好這種定位，既要按照稅法規(guī)定嚴格征管，又要防止征收“過頭稅”。從長期看，隨著各項環(huán)境保護措施的到位，該稅種的收入應該呈現(xiàn)下降和減少的趨勢。稅務機關和環(huán)境保護主管部門應該對環(huán)境保護稅收入的走勢作定期的分析和研究。
作者：國務院發(fā)展研究中心研究員
