2015年1月生效的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十五條“國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險”，作為提倡性規(guī)范還缺乏具體政策支撐。借鑒美國的經(jīng)驗，再結(jié)合我國國情，采取正確的模式，完善我國環(huán)境保險業(yè)的發(fā)展機制。

美國環(huán)境保險有的放矢可借鑒 強制或任意還得看國情

土壤污染治理是我國當前亟待解決的核心環(huán)境問題之一，由于治理過程中存在復雜多樣的環(huán)境風險，完全依靠政府投入困難重重。環(huán)境侵權(quán)損害賠償?shù)纳鐣h(huán)境治理手段的市場化，將是土壤污染治理，尤其是棕地(城市中高污染、高能耗企業(yè)搬遷后遺留下來地塊)治理的制度方向。

二十世紀六十年代之前，美國保險業(yè)對于因突發(fā)性環(huán)境事故所致的賠償責任，主要由公眾責任險來承擔。隨著1969年《國家環(huán)境政策法》的制定，尤其是1970年《清潔水法》以及隨后《清潔空氣法》、《固體廢棄物處置法》的出臺，政府環(huán)境保護力度顯著提升，急劇增長的環(huán)境污染訴訟使得保險公司賠付的風險加大。

保險業(yè)在一系列索賠訴訟中，試圖將投保人因過錯或持續(xù)排污造成的環(huán)境責任排除在公眾責任險的保險范圍之外，但沒有得到法院支持。為規(guī)避保險風險，美國保險公司紛紛將環(huán)境責任約定為公眾責任保險的除外責任。

1976年美國頒布《資源保護與補償法》，旨在對有害物質(zhì)實施全程監(jiān)控，立法授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保署可以要求參與有害物質(zhì)加工、存儲和處理活動的企業(yè)提供財產(chǎn)責任證明，即證明自己有能力支付泄漏事故產(chǎn)生的清理費用和賠償。由于保險單也是企業(yè)財產(chǎn)責任證明的有效方式，立法的強制要求客觀上推動了環(huán)境責任保險的獨立。

在1980年的拉弗河事件之后，美國迅速出臺《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責任法》(即《超級基金法》)，進一步完善了美國應(yīng)對有害物質(zhì)損害的追責機制。其后，1992年的《公眾環(huán)境應(yīng)對促進法》、1997年的《納稅人減稅法》均對《超級基金法》的追責范圍進行了補充，環(huán)境責任保險業(yè)隨后得到了長足的發(fā)展。

2002年，美國《小規(guī)模企業(yè)責任減輕和棕地振興法》明確了棕地開發(fā)中致人損害的賠償責任。由于該法案以及此前的《超級基金法》等一系列立法并沒有明確污染清除后污染責任的分擔，但規(guī)定了環(huán)境責任具有可追溯性，由此給潛在責任人、場地之前所有者、承租者或者經(jīng)營者以及從事治理工作的企業(yè)和人員帶來了非常巨大的環(huán)境風險，棕地治理責任保險開始成為前述潛在責任人規(guī)避風險的首要選擇。

為了扶持新興的環(huán)境責任保險業(yè)的發(fā)展，美國政府在1982年倡導成立了污染責任保險協(xié)會，并由政府出資成立了第一家專門針對環(huán)境風險的環(huán)境保護保險公司，該公司受政府監(jiān)管且不以盈利為目的，主要承保范圍包括持續(xù)性、意外及突發(fā)的環(huán)境污染事故和第三者責任。這一政策性保險機構(gòu)具有很強的專業(yè)性，又以強制保險作為支撐，較之私人資本具有更強的公信力，受害者的賠付也更有保障，其后美國環(huán)境保險市場以每年平均10%到20%的速度增長，私人資本開始蜂擁而至。

國際社會一直將美國認作強制性環(huán)境責任保險的代表，但事實上，美國環(huán)境責任保險主要還是以任意責任保險為主，強制環(huán)境責任保險主要存在于《資源保護與賠償法》規(guī)定的有毒物質(zhì)和廢棄物的處理引發(fā)的環(huán)境責任領(lǐng)域。

由于《超級基金法》已經(jīng)對土地污染治理責任有明確的規(guī)定，棕地治理責任險作為立法的補充，為潛在責任人避免棕地治理中的環(huán)境責任風險提供保險。另一方面，由于棕地治理項目本身具有獨特性，治理手段和面臨的環(huán)境風險也不盡相同，棕地治理環(huán)境責任保險只能采用“非格式化”的保險單，其保險范圍完全由保險合同當事人協(xié)商決定，甚至不受州政府監(jiān)管機構(gòu)的限制。因此，美國棕地治理責任險實質(zhì)上屬于任意險。

與其他環(huán)境污染損害后果具有潛伏性、遷移性和長期性相比，棕地治理環(huán)境風險的不確定性更加顯著，環(huán)境風險的長期性和保險時效的有限性之間的矛盾更加突出。為了降低保險公司在棕地治理中承擔的風險，美國保險業(yè)監(jiān)管部門同意在作為任意險的棕地治理責任險上適用強制責任險的保險時效制度，即可以由保險人和投保人根據(jù)棕地污染程度、治理技術(shù)以及治理后的使用方式等約定污染事故的時效，將環(huán)境責任保險單中的“日落條款”適用于棕地環(huán)境責任險，即棕地環(huán)境責任保險單失效30年之后，保險人不再承擔原約定的保險責任。

目前美國保險市場上棕地治理環(huán)境保險產(chǎn)品類型已經(jīng)達二十余項，包括針對棕地開發(fā)商的固定棕地污染責任保險;針對棕地治理機構(gòu)和人員的職業(yè)責任險以及作為補充的“錯誤和遺漏”險;用于保護具體從事棕地治理工作或操作人員的雇主責任險;針對棕地治理成本預算超支的成本上限險;基于州政府清理標準和治理基準調(diào)整的監(jiān)管政策險等。

美國棕地治理環(huán)境責任保險的發(fā)展對棕地治理發(fā)揮了顯著的作用。首先促進了棕地開發(fā)建設(shè)貸款的增長，保險對不確定風險的擔保增加了貸款批準的可能性。其次，對棕地抵押和運營貸款效果明顯，棕地責任險實質(zhì)上增加了作為抵押品的棕地價值，同時保險單的期限延長也使得長期抵押貸款獲得了保證。其三，促進了抵押貸款證券化，棕地責任險增加了棕地抵押貸款在二級市場的接納度，有助于提高獲得棕地重建債務(wù)資本的機會。最后，棕地治理環(huán)境責任保險業(yè)使得政府棕地治理補貼有的放矢，發(fā)揮了政策補貼工具的作用。

針對我國土壤污染現(xiàn)狀，美國棕地環(huán)境責任險的啟示主要表現(xiàn)在幾個方面：

1應(yīng)當充分發(fā)揮立法的引導作用

美國環(huán)境責任保險的發(fā)展是以嚴格的法律責任和高額的訴訟賠付作為前提，以政府主導的政策性環(huán)境保險公司作為市場開發(fā)的先導。

我國《土壤污染防治法》目前尚在醞釀之中，現(xiàn)行土壤污染的法律規(guī)范散見于《環(huán)境保護法》《土地管理法》《侵權(quán)責任法》等立法之中，對于被污染土地的治理和二次開發(fā)尚沒有直接的立法。2015年1月生效的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十五條“國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險”的規(guī)定，作為提倡性規(guī)范還缺乏具體政策支撐。

借鑒美國經(jīng)驗，我國當前應(yīng)在環(huán)保法實施細則中明確土地污染者對污染清理費用、第三方損害的賠償責任;盡快出臺相關(guān)司法解釋，確定土壤污染中治理責任的承擔者、責任范圍。同時，環(huán)保法第二十五條的規(guī)定應(yīng)當通過政府補貼、政策性環(huán)境責任保險公司等方式加以具體化。

考慮到土壤污染防治法的特定目的，我國應(yīng)當在污染防治法之外，將資源保護和賠償、棕地治理和開發(fā)作為單獨的對象，制定行政法規(guī)或者部門規(guī)章。此外，司法實踐中應(yīng)當擴大基于土壤污染公益訴訟的訴訟主體范圍，鼓勵土地所有人、使用人和社會公眾參與土壤污染訴訟，加大違法行為的司法成本。

2應(yīng)當采取強制責任險模式

早在1997年，國家環(huán)保局《關(guān)于開展環(huán)境污染責任保險調(diào)研報告》的通知，就要求開展環(huán)境污染責任保險的探索，但實施效果差強人意。在環(huán)境責任保險整體發(fā)展遲滯的背景下，棕地環(huán)境責任險采取任意險的模式很難突圍成功。另一方面，棕地治理和二次開發(fā)，其本身存在的風險和賠償責任都相當大，在企業(yè)整體環(huán)境意識較差、法律供給不足、監(jiān)管缺位的情況下，任意險市場很難自發(fā)形成。

與美國相比，我國實行土地公有制，開發(fā)建設(shè)用地的所有權(quán)人是各級政府，實施棕地強制險一方面可以將棕地治理成本納入土地轉(zhuǎn)讓收入之中，緩解環(huán)境治理嚴重依賴中央的現(xiàn)狀;另一方面，強制責任保險的保費也有利于實現(xiàn)棕地治理的社會化，解決短期政府環(huán)境治理成本過高和環(huán)境污染損害賠償不到位的難題。

借鑒美國經(jīng)驗，我國棕地治理環(huán)境責任保險初創(chuàng)階段，應(yīng)當以政府主導的政策性保險機構(gòu)為主，同時通過稅收減免、政策性獎勵和資金扶持引導商業(yè)保險的參與。

3應(yīng)當采取小步快走的實施方式

棕地治理中存在的風險主要是不可預見的治理成本以及不可預見的賠償責任兩種，其中棕地治理的成本主要由政府和棕地使用人承擔。對于不可預知的責任風險，因污染或企業(yè)行為導致的自身損失應(yīng)該由其他企業(yè)保險去承擔，被保險人財產(chǎn)和附近土地的清理費用的超出部分、自然資源損害修復責任、第三者賠償責任等，則可納入棕地治理環(huán)境責任保險的范圍。

由于環(huán)境保險業(yè)的發(fā)展需要相應(yīng)的治理風險評估、土地價值評估機構(gòu)的支持，我國目前面臨具備資質(zhì)的評估機構(gòu)稀缺、評估標準不完善且不統(tǒng)一的問題。現(xiàn)階段，應(yīng)當首先建立統(tǒng)一的棕地治理風險評估和土地價值評估機制，同時推出成本上限險和固定污染責任保險，保證棕地治理的進行，輔之以職業(yè)責任險、雇主責任險和監(jiān)管政策險，通過培育治理市場來提高責任險市場需求。