環(huán)境保護稅立法初見曙光。國務(wù)院法制辦近日全文公布了由財政部、國家稅務(wù)總局、環(huán)境保護部起草的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)，并向社會征求意見。

由國務(wù)院相關(guān)部門組織起草法律文本，并廣泛征集民意，最后提交全國人大按照有關(guān)規(guī)定審議立法，不僅是對“稅收法定”原則的落實，也有利于提升立法質(zhì)量;而通過環(huán)境保護稅法把排污收費改為征稅，不僅會在征收范圍、征收力度、制度設(shè)計、運行機制等方面深度影響生產(chǎn)經(jīng)營主體的選擇，也會對改善人們生活環(huán)境、促進生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生積極的影響。因此，《征求意見稿》一經(jīng)公布，就受到社會各界的廣泛關(guān)注。

環(huán)保稅立法水到渠成

作為中央的一項既定部署，環(huán)境保護稅從構(gòu)想到動議已走過了9年歷程。早在2007年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》就作出“狠抓節(jié)能減排責(zé)任落實和執(zhí)法監(jiān)管”的指示;2011年，“十二五”規(guī)劃綱要提出“積極推進環(huán)境稅費改革，選擇防治任務(wù)繁重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟的稅目開征環(huán)境保護稅”;十八屆三中全會《決定》在部署深化財稅體制改革時，明確要求“推進環(huán)境保護費改稅”。2014年6月30日，中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》，將建立環(huán)境保護稅制度提到稅制改革重點鎖定的6大稅種之一的戰(zhàn)略高度。

“環(huán)境保護稅立法之所以受到前所未有的重視，與當(dāng)前環(huán)境問題比較突出密切相關(guān)。而從政策引導(dǎo)角度看，通過稅收制度的確立推進生態(tài)文明建設(shè)，有利于把生態(tài)文明建設(shè)納入到法治化、制度化的軌道上。”中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院教授、財稅研究所副所長白彥鋒告訴記者，今年3月召開的中央政治局會議，在十八大提出“新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”之后，首次提出了“綠色化”的概念，使原來的“四化”變“五化”，“《征求意見稿》的起草和對社會公開征求意見，正是對‘綠色化’這一政治任務(wù)的響應(yīng)和落實。”

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長、國家環(huán)境咨詢委員會委員潘家華認(rèn)為，環(huán)境保護稅應(yīng)當(dāng)具有收入調(diào)節(jié)、社會懲治的雙重功能——從收入調(diào)節(jié)角度來看，對資源占有比例越高，征稅就越高，具有再分配性質(zhì);從社會懲治角度來看，環(huán)境保護稅又具有控制污染、減少企業(yè)生產(chǎn)負面效應(yīng)的功能。

“在環(huán)境污染情況突出、經(jīng)濟下行壓力持續(xù)形勢下，環(huán)境保護稅的征收不僅可以增加國家財政收入，而且對治理環(huán)境污染、改善人民生活質(zhì)量都有著積極的影響。”白彥鋒說，“以往地方對各種環(huán)保性收費的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，而稅是一個規(guī)范的籠子，具有剛性特征，所以在環(huán)保領(lǐng)域清費立稅，是水到渠成的事情。”

綠色機制促產(chǎn)業(yè)升級

與2015年1月1日起實施的《環(huán)境保護法修訂案》相銜接，《征求意見稿》將納稅人鎖定為“在中華人民共和國領(lǐng)域以及管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”。本著污染者繳稅、污染者擔(dān)責(zé)的原則，《征求意見稿》將重點監(jiān)控對象鎖定為火電、鋼鐵、水泥、電解鋁、煤炭、冶金、建材、采礦、化工、石化、制藥、輕工、紡織、制革等重點污染行業(yè);在稅率設(shè)計上，對產(chǎn)生大氣污染、水污染、固體廢物、工業(yè)噪音的企事業(yè)單位采用固定稅額的方法，從量計征，并對超標(biāo)、超總量排放加倍征收。

“如果重污染企業(yè)因為征稅過重而退出市場，那就會給污染程度較輕的企業(yè)創(chuàng)造機會;重污染企業(yè)要想活得好，就要另辟蹊徑進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，或者加大成本搞技術(shù)創(chuàng)新，促進節(jié)能減排——從這個意義上說，環(huán)境保護稅立法也在一定程度上促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級轉(zhuǎn)型。”白彥鋒說。

毋庸置疑的是，環(huán)境保護稅立法不僅對經(jīng)濟發(fā)展方式的“綠色化”起著重要的引領(lǐng)作用，也必將推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。潘家華表示，環(huán)境保護稅具有明確的導(dǎo)向性，同時，執(zhí)法流程簡化，執(zhí)法成本大大降低，有助于投資者更清晰地測算投資環(huán)保產(chǎn)業(yè)要承擔(dān)的風(fēng)險及預(yù)期收益。隨著產(chǎn)業(yè)格局的改變，此舉可以使投資者、生產(chǎn)者、消費者、社會環(huán)境四方面受益。

繳稅不是排污“通行證”

環(huán)保稅開征之后，不能異化為污染企業(yè)和污染行為的“遮羞布”。白彥鋒說，環(huán)保稅本來是一種矯正污染行為對社會負外部性的“庇古稅”(PigouvianTaxes)，但是社會上可能會有“我繳了稅之后就可以隨意排污”、將繳納環(huán)保稅當(dāng)作排污“通行證”的誤解。為此，未來開征之后的環(huán)境保護稅要保持彈性、適時調(diào)整，以應(yīng)對企業(yè)針對環(huán)保稅可能進行的變相排污行為。同時，為了防止“環(huán)境保護稅有上限、企業(yè)排污無底線”的情況，環(huán)境保護稅法對于超標(biāo)準(zhǔn)、超總量排放污染物的，不應(yīng)僅僅是規(guī)定加倍征稅，還需要設(shè)定超標(biāo)準(zhǔn)、超總量排放的“天花板”。此外，對由于污染物排放量超標(biāo)而造成環(huán)境事件，超過稅法可控范圍的，則需要通過行政手段和法律手段繩之以法，果斷將其清除出市場。

潘家華則認(rèn)為，在環(huán)境保護清費立稅的同時，為保證企業(yè)的整體負擔(dān)不會提高，還應(yīng)當(dāng)從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角度適當(dāng)減稅。一是減少各類稅收中對企業(yè)發(fā)展有抑制作用的部分。二是從社會公益角度，對環(huán)保企業(yè)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)免稅。三是為引導(dǎo)消費者使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，激勵企業(yè)低碳、環(huán)保發(fā)展，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)难a貼。

“環(huán)境保護稅費改革要避免在取得短暫成效后的反彈，我認(rèn)為有兩個方面值得注意。”北京市人大常委會立法咨詢委員會委員、北京律協(xié)國有資產(chǎn)法律委員會副主任楊兆全告訴記者，“一是整合目前涉及環(huán)境保護的相關(guān)費用，制定出合理的稅率標(biāo)準(zhǔn)。二是充分考慮財政、環(huán)保部門以及中央、地方的關(guān)系，確保環(huán)境保護稅在立法上有根據(jù)，貫徹上有保障。”

稅收征管需協(xié)同效應(yīng)

為保證環(huán)境保護稅法的有效運行，《征求意見稿》設(shè)計了“企業(yè)申報、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的征管模式，并規(guī)定：環(huán)保部門和稅務(wù)機關(guān)要建立相關(guān)信息共享機制;環(huán)境保護稅由稅務(wù)機關(guān)依照《中華人民共和國稅收征收管理辦法》和環(huán)境保護稅法有關(guān)規(guī)定征收;環(huán)保部門依照有關(guān)法律規(guī)定，履行對應(yīng)稅污染物監(jiān)測、監(jiān)督和審核確認(rèn)的職責(zé)，協(xié)同稅務(wù)機關(guān)做好征收管理工作。

“從征收模式上看，按污染物排放量征收具有一定的科學(xué)性，涉及到測量、監(jiān)管、認(rèn)證等多方面因素，這就需要第三方市場化機構(gòu)的參與。第三方的介入，可以在一定程度上增強征收管理的透明度，從而在執(zhí)法過程中，增加公平、公正和合理性的籌碼。”潘家華說。

白彥鋒建議，環(huán)境保護稅應(yīng)該納入公共預(yù)算統(tǒng)籌使用。他認(rèn)為，隨著地方性收費變成地方稅，環(huán)境保護工作做得好的地方獲得的稅收反而越少，因此，環(huán)境保護稅征收要和生態(tài)補償制度、碳交易制度、財政轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)合起來。

“對于這部法律的最終出臺，我個人預(yù)期會比較順利，因為環(huán)境保護稅立法總體上沒有爭議，只是在細節(jié)上如何去把握。此前，與環(huán)境保護有關(guān)的條例在增值稅、燃油稅、消費稅、企業(yè)所得稅中都有所提及，環(huán)境保護稅立法只是我國綠色稅制體系中畫龍點睛的一筆。”白彥鋒說。