在日前舉辦的“第六屆地壇論壇”上，政策所所長王毅對記者表示，京津冀一體化對區(qū)域碳交易市場的建立帶來了非常好的機(jī)遇，但首先應(yīng)在解決立法機(jī)制的前提下，建立區(qū)域內(nèi)的環(huán)境和氣候變化綜合管理體系。“如果沒有法制的安排，碳排放就沒有辦法落實。”

碳交易是《京都議定書》為促進(jìn)全球溫室氣體排減，以國際公法作為依據(jù)的溫室氣體排減量交易。在6種被要求排減的溫室氣體中，二氧化碳為最大宗，這種交易以每噸二氧化碳當(dāng)量為計算單位，所以通稱為“碳交易”。其交易市場被稱為“碳市場”。

目前，中國正在積極促進(jìn)碳交易市場的發(fā)展，并向國際社會承諾未來減少排放量。此前出臺的《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)則(2014-2020年)》顯示，政府將確保實現(xiàn)2020年碳排放強(qiáng)度比2005年下降40%~45%。

王毅指出，十八屆三中全會以后，我國政府關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)提出了很多新的提法，包括要充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的作用。“應(yīng)該說，用市場的機(jī)制來解決環(huán)境問題毫無疑問。但是，實際上在創(chuàng)造新興市場來解決環(huán)境問題的過程中，其實很多市場還沒有成熟的經(jīng)驗可以參照，比如說水權(quán)市場、排污權(quán)市場，包括碳排放權(quán)交易市場。”他認(rèn)為，環(huán)境問題與環(huán)境建設(shè)不同，因為碳交易市場是區(qū)域性的市場，不容易形成全國或者全球性市場。“目前來講，比較成功地利用新興的環(huán)境要素市場來解決環(huán)境問題的，大概只有美國的二氧化硫交易市場，除此之外我們沒有類似案例。從全球來講，經(jīng)驗還是有限的。”王毅說。

王毅認(rèn)為，碳交易市場和其他的水權(quán)市場等新興的環(huán)境要素市場，實際上是一個人為制造的市場，配額的分配都是靠人為制定的一些政策制度。“所以制度建設(shè)就在人為的新興環(huán)境要素市場當(dāng)中發(fā)揮著很重要的作用。你的制度怎么去安排，可能會影響交易的規(guī)則，從而影響最后的結(jié)果。”

然而現(xiàn)實情況是，對于碳市場而言，目前存在法律法規(guī)的保障不足的問題。因為二氧化碳在中國并不屬污染物，不適用環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法規(guī)。“目前與碳市場相關(guān)的，僅僅只有一個《碳排放權(quán)交易暫行管理辦法》。這個暫行辦法不超過5000字，不可能保障一個新興市場的良性運作。”王毅指出，相關(guān)政府官員曾提出，2016年要形成全國性的碳市場，但在制度建設(shè)健全之前，很快推動全國性的碳市場不會帶來非常好的結(jié)果。

一體化下的機(jī)遇

目前，國家正在大力推進(jìn)京津冀一體化建設(shè)，王毅認(rèn)為，這實際上給建立區(qū)域性的碳市場提供了非常好的機(jī)遇。

“區(qū)域性的碳市場可能是一個重要的探索。也許下一步，碳市場發(fā)展當(dāng)中一個過渡的階段就是區(qū)域性碳市場的建立。”王毅指出，二氧化碳主要來自化石能源的燃燒，對于區(qū)域性霧霾污染，很大程度上也都源自于化石燃料，或來自煤炭的煤電，或來自石油或天然氣所產(chǎn)生的汽車排放，因此，區(qū)域性的霧霾污染，至少和碳排放大體上是同根同源的。這樣就能帶來問題解決方式的協(xié)同效益。這種協(xié)同，既有物理意義上的協(xié)同，還有一些制度方面的協(xié)同，“這種協(xié)同包括標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同、立法的協(xié)同、協(xié)調(diào)機(jī)制的協(xié)同等等”。

王毅特別指出，區(qū)域性協(xié)同機(jī)制的建立，同樣需要強(qiáng)制性的制度安排。2013年“大氣十條”提出來要建立區(qū)域的協(xié)作機(jī)制。2014年全國人大通過的《環(huán)境保護(hù)法》指出，要建立區(qū)域性的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制。

“但從過去的歷史來看，這種區(qū)域性的協(xié)調(diào)機(jī)制基本上都不太成功。很多地區(qū)性的機(jī)制，包括長三角、珠三角這種區(qū)域的大氣污染的協(xié)調(diào)機(jī)制，基本上也是沒有可操作的途徑，為什么呢?因為它沒有強(qiáng)制的法律約束。所謂的會商、協(xié)調(diào)機(jī)制，所謂的大氣聯(lián)防聯(lián)控，根本沒有辦法落到實處。”王毅說。

從區(qū)域性向全國性市場的過渡

但不管如何，在京津冀一體化已成大勢所趨的當(dāng)下，如何實現(xiàn)區(qū)域的碳交易市場、控制碳排放已經(jīng)成為必須解決的問題。

對此，王毅認(rèn)為，必須建立區(qū)域的環(huán)境和氣候聯(lián)合的管理體系。首先，這個綜合體系需要通過立法的機(jī)制為其提供其嚴(yán)格、可行的制度安排。比如《大氣污染防治法》的修訂近日將進(jìn)入二審，該法案已規(guī)定要建立對區(qū)域污染物進(jìn)行聯(lián)合防治的協(xié)調(diào)機(jī)制。那么這個聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，就需要在大氣污染防治法的修訂當(dāng)中，有更明確的制度化、程序化的安排。“要是沒有這種安排，我們就不可能使這種所謂的大氣污染的聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制落實，包括控制碳排放就沒有辦法落實。”

其次，應(yīng)當(dāng)考慮建立區(qū)域性的環(huán)境保護(hù)綜合的管理機(jī)構(gòu)，來綜合處理碳排放、氣候變化等相關(guān)事宜。目前，在全國建立所謂的資源環(huán)境大部制可能畢竟困難，但在京津冀這種區(qū)域性的環(huán)境問題上，可以考慮形成一個更加綜合的管理機(jī)構(gòu)。只有這種管理機(jī)構(gòu)，才可能真正起到這種協(xié)調(diào)的作用。

“第三個核心內(nèi)容，我認(rèn)為區(qū)域之間一體化的行動規(guī)劃，必須要落實到交通和環(huán)保等方面。”王毅說。

王毅還指出，建立區(qū)域的環(huán)境和氣候聯(lián)合的管理體系，還需要很好的政策支持，譬如如何在區(qū)域內(nèi)建立比較好的融資機(jī)制來支撐。

“當(dāng)然，實現(xiàn)京津冀一體化的治理，還需要科技創(chuàng)新，包括怎么樣利用‘互聯(lián)網(wǎng)+’、智能技術(shù)，與環(huán)境保護(hù)技術(shù)等更好地協(xié)同起來，建立從檢測到評估到治理的一體化技術(shù)手段。”王毅說。

在碳市場管理的制度建設(shè)方面，王毅特別指出，光靠《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》是不夠的，未來還需要建立對整個碳資產(chǎn)管理的一系列制度。這些制度包括碳配額分配、拍賣制度、碳資產(chǎn)的會計、審計、稅收制度。