今年5月，發(fā)改委披露了29個地方總計1043個項目的PPP項目庫，總投資額達(dá)到1.97萬億元。這么大的市場，如果里面充斥著“假冒偽劣”產(chǎn)品怎么辦?6月25日，財政部金融司發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》，其中明確規(guī)定，嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資，將項目包裝成PPP項目。

濟(jì)邦咨詢總經(jīng)理張燎告訴《華夏時報》記者，目前，市場上已經(jīng)出現(xiàn)了很多“偽PPP項目”，究其原因，主要與地方政府的融資饑渴有關(guān)。如果這一問題得不到解決，有限的資源就會浪費(fèi)，市場參與者也有可能遭受巨大損失，制定政策的目標(biāo)也會偏離。

包裝出來的PPP

談起虛假PPP的問題，張燎深有體會。他說，有一些商業(yè)地產(chǎn)項目，本身是競爭性行業(yè)，也被包裝成了PPP的形式。PPP要求整合項目全生命周期的管理，將成本最優(yōu)化，從而實現(xiàn)公共產(chǎn)品提供的效率。而這些商業(yè)地產(chǎn)PPP項目顯然做不到這點(diǎn)，它們僅僅是把項目的融資和建設(shè)外包了出去，實際則是時間拉長版的BT(建設(shè)-移交)。

而在一些西部省份，區(qū)級政府與金融機(jī)構(gòu)合作成立PPP基金，進(jìn)行一些土地一級開發(fā)的項目。在張燎看來，這更像是地方政府的融資工具，而不是PPP基金。因為它的內(nèi)容主要是土地一級開發(fā)，其中大量工作都是土地的征地、拆遷和整理，而這些工作很難設(shè)計成PPP項目。眾所周知，PPP項目要求合理分配風(fēng)險，保證社會資本有一定的盈利可能，目前主要集中于能源、交通、環(huán)保、電信等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

張燎表示，上述這些西部省份的PPP基金，金融機(jī)構(gòu)在介入時就與地方政府約定，不承擔(dān)其中的開發(fā)風(fēng)險，而由地方政府提供隱形擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)可以作為優(yōu)先級投資人優(yōu)先獲得回報。

所謂PPP，是指政府和社會資本的合作關(guān)系，但在中國，大量國有企業(yè)的存在，使得業(yè)界一直爭議，這些國有企業(yè)是否屬于社會資本。

張燎說，一下子把所有國有企業(yè)都排斥在外，這并不現(xiàn)實，所以業(yè)界共識是將社會資本的定義擴(kuò)大，從而把國有企業(yè)納入進(jìn)來。但也要有“底線”，那就是本級政府控制的國有企業(yè)不能作為社會資本方與本級政府發(fā)生交易。如果這個底線失守，那么國務(wù)院43號文就將形同虛設(shè)，因為平臺公司將可以通過與地方政府簽訂PPP協(xié)議，輕松繞過43號文的限制進(jìn)行貸款。

另一方面，PPP機(jī)制的優(yōu)勢之一就是將風(fēng)險在社會資本與政府之間合理分配，從而使得整個風(fēng)險管理的成本降低。但是，如果交易對手是地方政府與自己控制的平臺公司，風(fēng)險分配是在“親爹”和“親兒子”之間進(jìn)行，那這種分配就變得有名無實。一旦社會資本出現(xiàn)問題，還是得政府方面兜底。

張燎表示，對于參與PPP項目的社會資本、本級政府應(yīng)該是在財務(wù)、人事等方面沒有實際控制權(quán)的。

關(guān)于這方面的限制，財政部2014年11月公布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》第二條明確規(guī)定，社會資本“不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”。但在今年5月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(以下簡稱“42號文”)中，這方面卻有所松動。

張燎表示，42號文公布后，一些平臺公司很高興，已經(jīng)開始琢磨如何滿足條件，從而使自己變身社會資本了，“危險的信號已經(jīng)顯現(xiàn)”。

地方融資饑渴

虛假PPP項目有何危害?在張燎看來，這會導(dǎo)致政府部門大量的時間、精力，以及其他一些社會資源、資金進(jìn)入到一些錯誤的領(lǐng)域，資源錯配，從而造成浪費(fèi)。

而之所以出現(xiàn)這些虛假的PPP項目，很大一部分原因是地方政府的融資渴求。張燎認(rèn)為，從2009年的四萬億投資風(fēng)潮后，地方政府已經(jīng)習(xí)慣了平臺公司的融資模式，但這套機(jī)制在43號文出臺后被掐斷了。43號文給了兩個出口，一是地方債，二是PPP。但是，地方債發(fā)行緩慢，供給不足，只能解決地方政府的存量債務(wù)問題，新增項目完全沒有辦法滿足，所以地方政府紛紛把PPP看成了原來融資平臺的替代物、新出口。

“甭管黑貓白貓，抓住老鼠就是好貓。不管真PPP還是假PPP，能解決融資問題就是好PPP。”張燎說，這就是當(dāng)下地方政府的真實心態(tài)。

在他看來，真正的PPP項目應(yīng)該具備4方面特點(diǎn)，首先產(chǎn)出的應(yīng)該是公共產(chǎn)品，而不是競爭性行業(yè)，如房地產(chǎn)、商業(yè)項目等;其次，交易雙方應(yīng)該是政府和社會資本方，如果是企業(yè)和企業(yè)之間的，如電廠脫硫脫硝、工業(yè)污水處理等，則屬于第三方治理的范疇，是企業(yè)治污責(zé)任的外包;第三，PPP應(yīng)該是長期契約，其蘊(yùn)含的理念是，PPP需要整合項目全生命周期的管理，實現(xiàn)管理成本的最優(yōu)化，其中關(guān)鍵一點(diǎn)就是要把運(yùn)營階段納入進(jìn)來，這是很多BT項目所不具備的;最后，項目要有合理的風(fēng)險分配，保證社會資本有一定的盈利可能。

張燎表示，關(guān)于PPP的這幾方面特點(diǎn)，PPP主管部門已有共識，只是地方政府在實施時總是有意無意地往PPP項目中塞入一些“私貨”，從而導(dǎo)致認(rèn)定不清。事實上，業(yè)界一直都在呼吁這些問題，監(jiān)管層也早都注意到了，只不過尚未在文件中明確地加以嚴(yán)格限制。

“希望能夠更快一點(diǎn)制定規(guī)范，”張燎說，千萬不要讓那些“偽PPP項目”把環(huán)境搞得亂七八糟的，弄得最后大家都不愿意待下去了。