地方政府投融資改革再度推進(jìn)。22日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委及人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文，以下簡(jiǎn)稱42號(hào)文)。
文件稱將符合要求的地方政府融資平臺(tái)納入社會(huì)資本的范圍，社會(huì)資本的范圍得以擴(kuò)大。同時(shí)文件肯定了PPP基金模式，鼓勵(lì)地方政府設(shè)立基金。通過前述兩項(xiàng)改革，監(jiān)管層希望降低政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并達(dá)到化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪獲悉，目前融資平臺(tái)符合42號(hào)文社會(huì)資本的認(rèn)定條件的案例并不多。而PPP模式的城鎮(zhèn)化基金由于承諾收益或者財(cái)政擔(dān)保等增信措施的使用，可能增加政府性債務(wù)。
融資平臺(tái)“市場(chǎng)化”轉(zhuǎn)向難達(dá)標(biāo)
按照財(cái)政部印發(fā)的113號(hào)文，社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。42號(hào)文則擴(kuò)大了社會(huì)資本的認(rèn)定范圍。
42號(hào)文稱，符合要求的地方政府融資平臺(tái)也將納入社會(huì)資本范圍。但這必須滿足以下條件：一是建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，二是融資平臺(tái)承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。
“按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)完成改造的平臺(tái)公司就不是融資平臺(tái)了，其債務(wù)也不能納入政府性債務(wù)，所以對(duì)地方政府債務(wù)沒有影響。”濟(jì)幫咨詢公司董事總經(jīng)理張燎向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告，截至2013年6月底，融資平臺(tái)公司舉借的政府性債務(wù)余額為6.97萬(wàn)億，占到政府性債務(wù)余額的38.96%，是政府性債務(wù)的第一大舉借主體。經(jīng)甄別后，融資平臺(tái)的一類債務(wù)將納入財(cái)政預(yù)算，同時(shí)改造后的融資平臺(tái)將轉(zhuǎn)制為企業(yè)，其新增融資屬于企業(yè)債務(wù)，將不計(jì)入政府債務(wù)。
“這種認(rèn)定有換湯不換藥的感覺，其實(shí)就是為了打破43號(hào)文的限制。”華東地區(qū)一位市級(jí)融資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)人表示。43號(hào)文稱要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)的融資功能，融資平臺(tái)融資受到抑制。如果融資平臺(tái)轉(zhuǎn)為社會(huì)資本，就能突破43號(hào)文的限制，融資就相當(dāng)容易。
但是目前鮮有符合第一個(gè)條件的融資平臺(tái)。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解到，市縣級(jí)融資平臺(tái)的負(fù)責(zé)人大多由發(fā)改委、財(cái)政局等部門的官員擔(dān)任，且經(jīng)營(yíng)層與決策層高度重疊，法人治理水平低下，政企不分的情況非常普遍。與此同時(shí)，融資平臺(tái)自身收入主要是財(cái)政撥款或政府補(bǔ)貼，幾乎沒有主營(yíng)業(yè)務(wù)收入，缺乏可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)能力，很難以按照市場(chǎng)原則開展運(yùn)作。
“融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方不是很合適，因?yàn)槿谫Y平臺(tái)跟政府存在父子關(guān)系，故難以作出獨(dú)立決策。”國(guó)家發(fā)改委投資研究所投資體制與政策研究室主任吳亞平向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“實(shí)踐中，很少有符合這樣條件的平臺(tái)公司，即使名義上有，但還是會(huì)受到政府的影響和制約。”
省級(jí)平臺(tái)層面，上海的城投的市場(chǎng)化改革率先啟動(dòng)。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者從上海城投獲悉，該公司已于2014年11月28日改制為公司法人，成為整個(gè)城投集團(tuán)頂層的控股型國(guó)有獨(dú)資公司，并計(jì)劃從政府投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)主體轉(zhuǎn)型為城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)整體解決方案提供商。“上海城投有政策性業(yè)務(wù)，也有市場(chǎng)化業(yè)務(wù)。還沒拆分好，按42號(hào)文要求還達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)。”張燎對(duì)本報(bào)記者表示。
因?yàn)槿谫Y平臺(tái)并未完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，如果融資平臺(tái)倉(cāng)促轉(zhuǎn)為社會(huì)資本，43號(hào)文對(duì)融資平臺(tái)的限制就變相放開。但實(shí)質(zhì)上融資平臺(tái)還是履行政府融資的職能，政府性債務(wù)有可能再度增加。“政府性債務(wù)或多或少有增加，至少是政府存在救助責(zé)任的債務(wù)增加。”吳亞平說。
城鎮(zhèn)化基金或變相增加政府性債務(wù)
42號(hào)文肯定了PPP基金模式。文件稱，鼓勵(lì)地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，吸引更多社會(huì)資本參與。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解到，目前不少地方政府已成立PPP模式的基金。這類PPP模式的基金主要分為兩類：一類是產(chǎn)業(yè)基金，主要投向農(nóng)業(yè)、工業(yè)等具體產(chǎn)業(yè)，比如重慶800億戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金、浙江的200億產(chǎn)業(yè)基金等;一類是城鎮(zhèn)化基金，主要投向土地一級(jí)開發(fā)、保障房項(xiàng)目、園區(qū)開發(fā)等城市建設(shè)相關(guān)的行業(yè)，如河南3000億城鎮(zhèn)化基金。
前述兩類基金的母基金由當(dāng)?shù)刎?cái)政或者當(dāng)?shù)貒?guó)資企業(yè)出資設(shè)立，通過一定的杠桿比例引入社會(huì)資本后投向具體項(xiàng)目。由于所投資項(xiàng)目收益及交易結(jié)構(gòu)的不同，其對(duì)政府性債務(wù)的影響不盡相同。
產(chǎn)業(yè)基金所投項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益并存，這是考量其對(duì)財(cái)政資金的使用效率和政府性債務(wù)影響的出發(fā)點(diǎn)。一位重慶區(qū)縣產(chǎn)業(yè)投資基金負(fù)責(zé)人向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者介紹，此前由財(cái)政資金直接補(bǔ)貼企業(yè)，但是補(bǔ)貼效果好壞并不明顯。但在基金模式下，這部分資金作為母基金，吸引社會(huì)資本進(jìn)入，共同投向產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。
“這樣設(shè)計(jì)發(fā)揮了財(cái)政杠桿的作用，同時(shí)由于項(xiàng)目資金最后要退出，財(cái)政資金的效率得到評(píng)估。”他說，“如果項(xiàng)目虧損，至多損失財(cái)政出資的那部分資金。”至于產(chǎn)業(yè)基金是否會(huì)增加政府性債務(wù)，重慶市渝富集團(tuán)的一位負(fù)責(zé)人對(duì)本報(bào)記者表示：“重慶在推動(dòng)許多基金，基金是股權(quán)融資，并不會(huì)形成政府性債務(wù)，政府性債務(wù)也不會(huì)增加。”
城鎮(zhèn)化基金由于所投項(xiàng)目收益低，地方政府會(huì)對(duì)社會(huì)資本的收益做出承諾，甚至表示將基金項(xiàng)目納入人大預(yù)算，由此地方政府性債務(wù)可能變相增加。“納入人大預(yù)算實(shí)際上就是一個(gè)安慰函，拿不上臺(tái)面。安慰函沒法律效力，就是心理安慰的作用，用來忽悠社會(huì)資本的。社會(huì)資本看到這個(gè)會(huì)放心。”重慶市一位熟悉投融資的區(qū)縣金融辦負(fù)責(zé)人坦言。
本報(bào)記者獲取某股份制銀行的內(nèi)部材料顯示，該行以城鎮(zhèn)化基金模式投資西部某省會(huì)城市園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目。該項(xiàng)基金規(guī)模50億，其中理財(cái)資金為優(yōu)先級(jí)，占比為80%;當(dāng)?shù)貓@區(qū)平臺(tái)公司為劣后級(jí)，占比為20%。增信措施為園區(qū)管委會(huì)承諾將土地出讓收入優(yōu)先償還貸款本息，財(cái)政出具承諾將授信本息納入地方財(cái)政預(yù)算管理。此外，若土地出讓收入無法覆蓋開發(fā)成本，則由當(dāng)?shù)刎?cái)政補(bǔ)足。
“用土地出讓金償還項(xiàng)目本金及收益，如果不出承諾函就不能算政府債務(wù)。但如果擔(dān)保或者承諾收益就算政府或有債務(wù)。”前述金融辦人士表示。
對(duì)于財(cái)政擔(dān)保的PPP基金模式，42號(hào)文做出嚴(yán)令禁止。文件稱，嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。但是這一要求是否能得到嚴(yán)格執(zhí)行還尚待觀察。此前，463號(hào)文嚴(yán)禁信托產(chǎn)品出具財(cái)政擔(dān)保的條款，但此后信托產(chǎn)品依然存在財(cái)政擔(dān)保的字樣，并且向安慰函等更隱蔽的方式轉(zhuǎn)化。
