推出適銷對(duì)路

當(dāng)前決策層大力推廣PPP，不是把其單純作為一項(xiàng)融資工具和穩(wěn)增長(zhǎng)工具，而是寄希望于它能撬起一場(chǎng)公共服務(wù)變革。各級(jí)政府唯有摒棄認(rèn)識(shí)偏誤，才能推出真正適銷對(duì)路的PPP，激發(fā)起社會(huì)資本的參與熱情。

PPP中國(guó)模式的幾大特征

公私合作模式(PPP)就是公共部門(mén)和私人部門(mén)合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。根據(jù)社會(huì)資本參與程度、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，PPP主要分為外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類三類：

外包類：私人部門(mén)僅承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)、維護(hù)等過(guò)程中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)，政府為其提供的產(chǎn)品或服務(wù)付費(fèi)，項(xiàng)目投資和經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)完全由公共部門(mén)承擔(dān)。

特許經(jīng)營(yíng)類：以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征，私人部門(mén)涉及項(xiàng)目的投資或運(yùn)營(yíng)，公共部門(mén)和私人部門(mén)需要共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。參與項(xiàng)目的公共部門(mén)需要協(xié)調(diào)私人部門(mén)的收益性和項(xiàng)目整體的公益性之間的關(guān)系，項(xiàng)目資產(chǎn)在特許經(jīng)營(yíng)期限之后需要移交公共部門(mén)。

私有化類：私人部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，也承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目所有權(quán)永久歸私人所有。私人部門(mén)在定價(jià)和服務(wù)質(zhì)量等方面需要接受政府的監(jiān)管。

綜合最近一兩年，有關(guān)官員講話和政策文件，可以大致勾勒出我國(guó)PPP模式的結(jié)構(gòu)上的幾大特點(diǎn)：

一是合作形式以特許經(jīng)營(yíng)類為主。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在《推廣PPP：貫徹十八屆三中全會(huì)精神的一次體制機(jī)制變革》一文中指出，“廣義PPP是指政府與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。”國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債管理的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”)指出，“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)”。財(cái)政部在113號(hào)文中提到的項(xiàng)目運(yùn)作主要方式是特許經(jīng)營(yíng)類，也包含了外包類中的委托運(yùn)營(yíng)和管理合同。

從目前的政策動(dòng)向看，在PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)中，政府和社會(huì)資本的合作鏈比較長(zhǎng)，雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，而且項(xiàng)目最終要交還政府。因此，可以預(yù)計(jì)，政府和社會(huì)資本的合作形式主要是特許經(jīng)營(yíng)類。外包和私有化類，都不是PPP的主要模式。

二是以特殊目的公司為載體。國(guó)務(wù)院43號(hào)文提出“投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目”。財(cái)政部解答43號(hào)文中提到，“對(duì)供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)給予、財(cái)政補(bǔ)貼、合理定價(jià)等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任”。

據(jù)此推斷，國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目將主要以特殊目的公司(SPV)為載體來(lái)實(shí)現(xiàn)。SPV是政府與社會(huì)資本組成的一個(gè)特殊目的機(jī)構(gòu)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過(guò)程合作，期滿后移交給政府。

三是政府部門(mén)和社會(huì)資本分工明確。政府職能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：招投標(biāo)和質(zhì)量監(jiān)管、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予、價(jià)格監(jiān)督、部分政府付費(fèi)(含補(bǔ)貼)、融資支持基金(包括股權(quán)、債權(quán)、擔(dān)保等形式的支持)。社會(huì)資本則需承擔(dān)包括設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、融資的大部分職能，項(xiàng)目公司可以按商業(yè)化原則舉借債務(wù)，但政府不承擔(dān)項(xiàng)目公司的償債責(zé)任。

值得注意的是，目前規(guī)范文件并沒(méi)有將合作方定義為私人部門(mén)，而是定義為“社會(huì)資本”，而我國(guó)很多商業(yè)化的企業(yè)是國(guó)有控股的，因此我國(guó)的PPP模式并沒(méi)有排除國(guó)有企業(yè)這一參與主體。

在傳統(tǒng)公私合作模式下，公共部門(mén)或私人部門(mén)一般只各自負(fù)責(zé)項(xiàng)目鏈的部分板塊，而不是全程參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)到運(yùn)營(yíng)的完整鏈條，雙方都缺乏對(duì)項(xiàng)目全生命周期成本收益和質(zhì)量的全盤(pán)考慮。單一部門(mén)“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的傾向易導(dǎo)致設(shè)施建成后不能發(fā)揮應(yīng)有功效，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的質(zhì)量問(wèn)題。目前財(cái)政部推廣的PPP基本模式強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本的合作和風(fēng)險(xiǎn)適當(dāng)原則，合作期限更長(zhǎng)，并且項(xiàng)目整體生命過(guò)程中合作較為密切，有利于保證項(xiàng)目質(zhì)量。

PPP模式的本質(zhì)

公私合作具有很長(zhǎng)的歷史，近年來(lái)中東歐及中南美洲國(guó)家在PPP方面的巨大成功，使人們意識(shí)到其重要意義。概言之，PPP模式實(shí)現(xiàn)了公共項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)方面的革命。

1、從傳統(tǒng)融資進(jìn)入項(xiàng)目融資模式

從金融市場(chǎng)的角度來(lái)看，PPP項(xiàng)目融資不再是傳統(tǒng)的信用融資，而是以項(xiàng)目前景為基礎(chǔ)的項(xiàng)目融資。項(xiàng)目未來(lái)收益是主要保障，借款人接受收益監(jiān)管和項(xiàng)目資產(chǎn)抵押、質(zhì)押，融資方具有更全面的盡職調(diào)查義務(wù)和項(xiàng)目參與權(quán)。

通過(guò)成立SPV，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目和投融資主體之間的風(fēng)險(xiǎn)隔離。同時(shí)，PPP模式以完整的契約體系和完備的法律架構(gòu)維系并協(xié)調(diào)項(xiàng)目各方利益，未來(lái)還款主要依靠項(xiàng)目預(yù)期收益，是嚴(yán)格意義上的項(xiàng)目融資。財(cái)政只提供有限擔(dān)保、政府信用有限介入或不介入融資安排，是PPP模式的關(guān)鍵特征。

因此， PPP模式有效控制了中央政府信用、地方政府信用與項(xiàng)目之間的關(guān)系，控制了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2、實(shí)現(xiàn)了私人資本對(duì)公共財(cái)政領(lǐng)域的合理參與

PPP模式以政府與私人部門(mén)間的特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，公共部門(mén)通過(guò)特許權(quán)安排掌握項(xiàng)目主動(dòng)權(quán)，并有效借助私人部門(mén)的專業(yè)能力，同時(shí)實(shí)現(xiàn)向私人資本的風(fēng)險(xiǎn)分散;私人部門(mén)對(duì)項(xiàng)目評(píng)估、決策、投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全程參與，其獲益途徑可以來(lái)自于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和特許權(quán)，也可以是其它附帶收益，如稅收優(yōu)惠、沿線優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)、其他業(yè)務(wù)牌照等等。

因此，PPP模式有效解決了財(cái)政直接投資效率方面先天劣勢(shì)，同時(shí)在公、私兩部門(mén)間建立緊密的利益聯(lián)系，規(guī)避私人部門(mén)道德風(fēng)險(xiǎn)。

PPP模式存在的主要問(wèn)題及之策

目前，PPP模式出現(xiàn)“剃頭挑子一頭熱”現(xiàn)象。各級(jí)政府對(duì)PPP熱情高漲，但社會(huì)資本則顯得相對(duì)冷靜，據(jù)悉截至目前各級(jí)政府推出的項(xiàng)目中，與社會(huì)資本達(dá)成初步意愿的僅占十分之一左右。

1、政府與市場(chǎng)的職能界限不清。目前社會(huì)對(duì)PPP模式的認(rèn)知存在明顯的誤區(qū)，不論是社會(huì)資本、專家學(xué)者，還是一部分政府部門(mén)等，都把PPP單純地詮釋為一種新的城鄉(xiāng)基建融資模式。特別是在4月份宏觀數(shù)據(jù)顯示經(jīng)濟(jì)持續(xù)回落勢(shì)頭未有效扭轉(zhuǎn)時(shí)，PPP模式更被誤導(dǎo)為了一種投資刺激工具和政策安排。鑒于當(dāng)前正在經(jīng)歷前期刺激消化和陣痛期，加之上一輪刺激計(jì)劃中許多投資項(xiàng)目缺乏嚴(yán)格的可行性研究而倉(cāng)促上馬，這加重了社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的可行性與有效性的疑慮。

把PPP模式理解為一種新的融資安排是典型的認(rèn)知扭曲，盡管PPP模式客觀上帶有向社會(huì)融資的效應(yīng)，但PPP的本質(zhì)是更高效地滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的訴求，更有效地利用好政府財(cái)政資源，以及促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)型。

當(dāng)前推廣PPP模式，本質(zhì)上是推動(dòng)一場(chǎng)新的公共產(chǎn)品和服務(wù)變革。過(guò)去，看似政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)上投入許多資源，但許多公共資源實(shí)際變成了鋼筋水泥組成的形象工程，未有效形成公共服務(wù)和產(chǎn)品，更談不上最大化政府公共財(cái)政效用。通過(guò)PPP模式，公共產(chǎn)品和服務(wù)就可走出政府自產(chǎn)自供的格局。這一方式的轉(zhuǎn)變不僅極大地避免公共財(cái)政資源沉淀，而且提高了公共財(cái)政資源的使用效率。從這個(gè)角度上講，PPP模式可視作一場(chǎng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給革命。

當(dāng)然，這要求對(duì)公共性和公益性進(jìn)行科學(xué)合理的定義。除了非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和自然壟斷領(lǐng)域，那些可以市場(chǎng)化的領(lǐng)域，應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)定價(jià)來(lái)解決，避免集運(yùn)動(dòng)員與裁判員于一身的角色錯(cuò)位。如果政府擁有裁判員和運(yùn)動(dòng)員的雙重角色，一旦政府失信違約，給項(xiàng)目帶來(lái)直接損害的同時(shí)，也不利于后期項(xiàng)目開(kāi)展。盡管PPP項(xiàng)目合作雙方有合同約束，但在具體項(xiàng)目運(yùn)作及投資過(guò)程中政府依然處于強(qiáng)勢(shì)和優(yōu)勢(shì)地位，政府失信違約對(duì)投資人的融資成本、項(xiàng)目收益造成了嚴(yán)重的影響，并且不利于其他項(xiàng)目的開(kāi)展。

2、為PPP模式提供穩(wěn)定的法律環(huán)境，避免基于政策推動(dòng)的不穩(wěn)定性。當(dāng)前PPP項(xiàng)目的投資周期大多跨越一任官員任期，這意味著用全國(guó)人大立法的方式規(guī)范PPP市場(chǎng)秩序，要比單純基于政策更有利于消除社會(huì)對(duì)政策 “朝令夕改”的擔(dān)憂。

在立法機(jī)關(guān)立法制定PPP市場(chǎng)秩序時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定PPP模式的基本理念是政府搭臺(tái)、市場(chǎng)唱戲，政府與社會(huì)資本基于權(quán)責(zé)對(duì)稱行駛各自職責(zé)，盡可能避免在規(guī)則制定上把政府放置在不容挑戰(zhàn)的主導(dǎo)地位，如若政府在發(fā)起的各種特定PPP項(xiàng)目公司(SPC)中占據(jù)主導(dǎo)地位，社會(huì)資本更多為項(xiàng)目配資，那么PPP將被社會(huì)資本誤解為單純的政府融資工具，進(jìn)而削弱社會(huì)資本的參與熱情，不利于PPP的健康發(fā)展。

過(guò)度強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，甚至即便在設(shè)立有助于破產(chǎn)隔離的SPV中，依然置入政府主導(dǎo)項(xiàng)目的條款，將很容易混淆參與各方的權(quán)責(zé)，使SPV無(wú)法有效隔離風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致政府等事實(shí)上承擔(dān)了隱性或無(wú)限的風(fēng)險(xiǎn)連帶責(zé)任，并給政府等帶來(lái)不必要的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。

3、創(chuàng)新PPP產(chǎn)品的實(shí)現(xiàn)形式和交易模式，提高PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)深度。當(dāng)前的PPP項(xiàng)目投資規(guī)模都較大，投資周期也較長(zhǎng)，且多是非標(biāo)準(zhǔn)化和非證券化項(xiàng)目，這導(dǎo)致PPP資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)很難活躍，投資者風(fēng)險(xiǎn)不易轉(zhuǎn)移。

為此，一方面可在PPP產(chǎn)品設(shè)計(jì)上按照《合伙企業(yè)法》確定普通合伙人(GP)和有限合伙人(LP)的合伙人機(jī)制，抑或借鑒眾籌模式中的領(lǐng)投人與跟投人機(jī)制，并根據(jù)項(xiàng)目的特殊性制定特定損益分配條款，確定政府及相關(guān)實(shí)體參與特定PPP項(xiàng)目的身份和角色，用法律的形式明確各自的權(quán)責(zé)。另一方面，PPP產(chǎn)品設(shè)計(jì)可以實(shí)行分級(jí)證券化基金模式，把參與PPP項(xiàng)目的各方權(quán)責(zé)與損益分配機(jī)制，內(nèi)嵌到PPP產(chǎn)品設(shè)計(jì)中，使PPP具有硬約束。同時(shí)，不論是合伙人制、領(lǐng)投/跟投的眾籌模式，還是分級(jí)基金模式等，都旨在對(duì)PPP產(chǎn)品的證券化、標(biāo)準(zhǔn)化處理，使其能在股權(quán)和金融交易所交易，為PPP創(chuàng)造動(dòng)態(tài)優(yōu)化投資者結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)優(yōu)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制的環(huán)境。

總之，當(dāng)前中央決策層大力推廣PPP，并不是把其單純作為一項(xiàng)政府融資工具和穩(wěn)增長(zhǎng)的工具，而是寄希望于它能撬起一場(chǎng)公共服務(wù)變革。因此，各級(jí)政府唯有摒棄認(rèn)識(shí)偏誤，立足改革創(chuàng)新政府行政理念，那么據(jù)此推出的PPP才能真正適銷對(duì)路，激發(fā)起社會(huì)資本的參與熱情。