中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，推進市縣落實主體功能定位，推動經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個市縣一個規(guī)劃、一張藍圖。

多規(guī)制度是在總體發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上發(fā)展形成的，是為了實現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃設(shè)定的目標而在具體領(lǐng)域做出的工作部署。

總體發(fā)展規(guī)劃具有宏觀性和原則性。但由于法律依據(jù)和規(guī)劃領(lǐng)域、角色、立場、目標、期限、路徑、數(shù)據(jù)、程序、方法、標準不同，總體發(fā)展規(guī)劃下的各領(lǐng)域規(guī)劃在實施中存在著種類過多、審批依據(jù)相互矛盾、審批和監(jiān)管效率低下、內(nèi)容交叉重復(fù)、缺乏銜接協(xié)調(diào)甚至存在相互矛盾沖突等問題，總體規(guī)劃的目標難以全部實現(xiàn)。

例如，做城市發(fā)展規(guī)劃時不考慮當?shù)氐耐恋毓?yīng)能力和土地保護要求，做工業(yè)發(fā)展規(guī)劃時不考慮當?shù)氐沫h(huán)境容量。再如，對工礦用地的界定，在城市規(guī)劃里主要指農(nóng)村里單獨的工業(yè)用地，在土地規(guī)劃里指所有的工業(yè)和礦業(yè)用地等。因此，導(dǎo)致總體規(guī)劃的目標難以全部實現(xiàn)。因此，必須全面推進“多規(guī)合一”，以更好協(xié)調(diào)其它規(guī)劃的有效實施。

“多規(guī)合一”的發(fā)展歷程

2003年10月，國家發(fā)改委正式啟動了江蘇省蘇州市、福建省安溪縣、廣西壯族自治區(qū)欽州市、四川省宜賓市、浙江省寧波市、遼寧省莊河市等6個規(guī)劃體制改革試點，將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃3個規(guī)劃落實到一個共同的空間規(guī)劃平臺上。期望通過制度完善，把地方的總體發(fā)展規(guī)劃和其它專項規(guī)劃通過一個制度銜接起來，實現(xiàn)規(guī)范化、制度化、程序化的規(guī)劃協(xié)調(diào)和管理機制。

這種規(guī)劃的協(xié)調(diào)屬于“三規(guī)合一”，也被稱為“多規(guī)合一”1.0版本。“三規(guī)合一”有利于促進部門聯(lián)動，協(xié)調(diào)矛盾，促進信息共享;有利于優(yōu)化格局，促進節(jié)約集約建設(shè)，盤活用地，提高區(qū)域開發(fā)利用的總體效益，因此，進入“十二五”以來，越來越多的城市進行了試點探索。

但在實踐中，“三規(guī)合一”并沒有發(fā)揮預(yù)期效果。按道理，國家和各省級區(qū)域在發(fā)展過程中，應(yīng)當強化政府空間管控能力，統(tǒng)籌考慮環(huán)境、土地、建設(shè)、發(fā)展等因素，實現(xiàn)國土空間的集約、高效和可持續(xù)利用，使各地規(guī)劃定位統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)。但是，“三規(guī)合一”卻沒有完全做到這一點。

“三規(guī)合一”試點相繼發(fā)現(xiàn)一些問題，如環(huán)境承載能力和生態(tài)環(huán)境保護要求沒有作為基礎(chǔ)性的約束因素，技術(shù)規(guī)范及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，部門間信息溝通協(xié)調(diào)機制有待加強，公眾參與不夠充分，規(guī)劃環(huán)境影響評價在一些地方流于形式等。因此，“三規(guī)合一”即使有很多優(yōu)點，還是難以阻止地方政府盲目發(fā)展的沖動。

一些地方在粗放式的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，采取了遍地開花式的類同性發(fā)展模式，導(dǎo)致了空間無序開發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，出現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)不斷突破邊界、生態(tài)空間不斷被擠壓、區(qū)域整體生態(tài)容量降低等現(xiàn)象發(fā)生，進而導(dǎo)致區(qū)域霧霾和流域水污染等城市病和城鄉(xiāng)同一病，損害天人合一的可持續(xù)發(fā)展能力。

為此，必須進一步創(chuàng)新規(guī)劃理念、內(nèi)容和方法，以突出的現(xiàn)實問題和基礎(chǔ)的保障能力作為約束性因素，采取空間布局管控、主體功能區(qū)確定、城市增長邊界劃定、保護生態(tài)紅線等規(guī)劃制度，引導(dǎo)城鎮(zhèn)布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展方向與市縣空間功能分區(qū)相適應(yīng)。以最小的資源環(huán)境代價、土地代價等實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。基于此，須將生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃納入“多規(guī)合一”制度。在這個背景下，“多規(guī)合一”的理念和措施應(yīng)運而生。

2014年，在環(huán)境保護部的建議下，國家發(fā)改委聯(lián)合環(huán)境保護部等提出“四規(guī)合一”的試點方案。希望各地抓住“十三五”規(guī)劃編制的有利時機，積極推進市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新，探索完善市縣空間規(guī)劃體系，堅定不移實施主體功能區(qū)制度，落實生態(tài)空間用途管制，嚴格實行耕地用途管制，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制，為推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃“多規(guī)融合”和“多規(guī)合一”，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖奠定基礎(chǔ)。

之所以選擇市、縣作為試點，有3個方面的考慮：一是市縣的空間范圍相對不大，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也比較清晰; 二是縣市以前的發(fā)展主要依靠發(fā)展工業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)，極易突破土地等規(guī)劃，極易產(chǎn)生環(huán)境污染;三是市縣是以后吸納人口、實行城鎮(zhèn)化的橋頭堡。這套“四規(guī)合一”的方案被稱為生態(tài)文明下“多規(guī)合一”2.0版本。在這個工作格局下，一些地方正在編制環(huán)境保護總體規(guī)劃。

“多規(guī)合一”的歷史突破

“多規(guī)合一”的2.0版本有利于建立一個工作平臺和機制。在一套概念、時限、標準、方法等體系下，促進各部門在環(huán)境保護方面充分探討、協(xié)商，說深說透，并取長補短，拿出多方共贏的行動部署。

“多規(guī)合一”的實施雖然在某些方面限制了發(fā)展，但其揚長避短，以區(qū)域承載力為基礎(chǔ)確定發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模和人口規(guī)模，在行政區(qū)域的空間范圍和生態(tài)范圍內(nèi)實行環(huán)境、自然資源、經(jīng)濟、土地等資源的配置優(yōu)化，創(chuàng)造更多的環(huán)境容量和經(jīng)濟價值，保障優(yōu)勢企業(yè)的國際競爭力，并為未來創(chuàng)造更多的發(fā)展空間，保證發(fā)展紅利的可持續(xù)性，其綜合效益即卡爾多-?？怂剐拭黠@提升了。也就是說，結(jié)合基礎(chǔ)，明確方向，形成底圖、堅持底線、共同契合、相互融合，為未來留有必要的發(fā)展空間，是“多規(guī)合一”所追求的基本價值。

“多規(guī)合一”2.0版本和1.0版本相比，有一個重大突破，即突出生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)制約和保障作用，建立用地規(guī)?？刂凭€、城市增長邊界、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線和生態(tài)控制線，開展生產(chǎn)、生活空間的分區(qū)管制和生態(tài)空間的用途管制，形成一張藍圖，優(yōu)化和科學(xué)管控、統(tǒng)籌空間資源，促進發(fā)展的高質(zhì)量和可持續(xù)性。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，一些地方已經(jīng)開始出現(xiàn)“五規(guī)合一”的試點，如青島市青西新區(qū)就把海域使用規(guī)劃增納進來。以后更多的規(guī)劃合一將可能變?yōu)楝F(xiàn)實。從發(fā)展進程來看，從一規(guī)到多規(guī)，到多規(guī)聯(lián)合和多規(guī)整合，再到多規(guī)融合即合一，體現(xiàn)了一規(guī)各表、多規(guī)各表、多規(guī)一表、一張藍圖的螺旋式發(fā)展歷程，是規(guī)劃科學(xué)化、民主化進程的具體體現(xiàn)，也是政府推行科學(xué)執(zhí)政的一個典范。

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，推進市縣落實主體功能定位，推動經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個市縣一個規(guī)劃、一張藍圖。

多規(guī)制度是在總體發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上發(fā)展形成的，是為了實現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃設(shè)定的目標而在具體領(lǐng)域做出的工作部署。

總體發(fā)展規(guī)劃具有宏觀性和原則性。但由于法律依據(jù)和規(guī)劃領(lǐng)域、角色、立場、目標、期限、路徑、數(shù)據(jù)、程序、方法、標準不同，總體發(fā)展規(guī)劃下的各領(lǐng)域規(guī)劃在實施中存在著種類過多、審批依據(jù)相互矛盾、審批和監(jiān)管效率低下、內(nèi)容交叉重復(fù)、缺乏銜接協(xié)調(diào)甚至存在相互矛盾沖突等問題，總體規(guī)劃的目標難以全部實現(xiàn)。

例如，做城市發(fā)展規(guī)劃時不考慮當?shù)氐耐恋毓?yīng)能力和土地保護要求，做工業(yè)發(fā)展規(guī)劃時不考慮當?shù)氐沫h(huán)境容量。再如，對工礦用地的界定，在城市規(guī)劃里主要指農(nóng)村里單獨的工業(yè)用地，在土地規(guī)劃里指所有的工業(yè)和礦業(yè)用地等。因此，導(dǎo)致總體規(guī)劃的目標難以全部實現(xiàn)。因此，必須全面推進“多規(guī)合一”，以更好協(xié)調(diào)其它規(guī)劃的有效實施。

“多規(guī)合一”的發(fā)展歷程

2003年10月，國家發(fā)改委正式啟動了江蘇省蘇州市、福建省安溪縣、廣西壯族自治區(qū)欽州市、四川省宜賓市、浙江省寧波市、遼寧省莊河市等6個規(guī)劃體制改革試點，將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃3個規(guī)劃落實到一個共同的空間規(guī)劃平臺上。期望通過制度完善，把地方的總體發(fā)展規(guī)劃和其它專項規(guī)劃通過一個制度銜接起來，實現(xiàn)規(guī)范化、制度化、程序化的規(guī)劃協(xié)調(diào)和管理機制。

這種規(guī)劃的協(xié)調(diào)屬于“三規(guī)合一”，也被稱為“多規(guī)合一”1.0版本。“三規(guī)合一”有利于促進部門聯(lián)動，協(xié)調(diào)矛盾，促進信息共享;有利于優(yōu)化格局，促進節(jié)約集約建設(shè)，盤活用地，提高區(qū)域開發(fā)利用的總體效益，因此，進入“十二五”以來，越來越多的城市進行了試點探索。

但在實踐中，“三規(guī)合一”并沒有發(fā)揮預(yù)期效果。按道理，國家和各省級區(qū)域在發(fā)展過程中，應(yīng)當強化政府空間管控能力，統(tǒng)籌考慮環(huán)境、土地、建設(shè)、發(fā)展等因素，實現(xiàn)國土空間的集約、高效和可持續(xù)利用，使各地規(guī)劃定位統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)。但是，“三規(guī)合一”卻沒有完全做到這一點。

“三規(guī)合一”試點相繼發(fā)現(xiàn)一些問題，如環(huán)境承載能力和生態(tài)環(huán)境保護要求沒有作為基礎(chǔ)性的約束因素，技術(shù)規(guī)范及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，部門間信息溝通協(xié)調(diào)機制有待加強，公眾參與不夠充分，規(guī)劃環(huán)境影響評價在一些地方流于形式等。因此，“三規(guī)合一”即使有很多優(yōu)點，還是難以阻止地方政府盲目發(fā)展的沖動。

一些地方在粗放式的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，采取了遍地開花式的類同性發(fā)展模式，導(dǎo)致了空間無序開發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，出現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)不斷突破邊界、生態(tài)空間不斷被擠壓、區(qū)域整體生態(tài)容量降低等現(xiàn)象發(fā)生，進而導(dǎo)致區(qū)域霧霾和流域水污染等城市病和城鄉(xiāng)同一病，損害天人合一的可持續(xù)發(fā)展能力。

為此，必須進一步創(chuàng)新規(guī)劃理念、內(nèi)容和方法，以突出的現(xiàn)實問題和基礎(chǔ)的保障能力作為約束性因素，采取空間布局管控、主體功能區(qū)確定、城市增長邊界劃定、保護生態(tài)紅線等規(guī)劃制度，引導(dǎo)城鎮(zhèn)布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展方向與市縣空間功能分區(qū)相適應(yīng)。以最小的資源環(huán)境代價、土地代價等實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展?；诖?，須將生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃納入“多規(guī)合一”制度。在這個背景下，“多規(guī)合一”的理念和措施應(yīng)運而生。

2014年，在環(huán)境保護部的建議下，國家發(fā)改委聯(lián)合環(huán)境保護部等提出“四規(guī)合一”的試點方案。希望各地抓住“十三五”規(guī)劃編制的有利時機，積極推進市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新，探索完善市縣空間規(guī)劃體系，堅定不移實施主體功能區(qū)制度，落實生態(tài)空間用途管制，嚴格實行耕地用途管制，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制，為推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃“多規(guī)融合”和“多規(guī)合一”，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖奠定基礎(chǔ)。

之所以選擇市、縣作為試點，有3個方面的考慮：一是市縣的空間范圍相對不大，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也比較清晰; 二是縣市以前的發(fā)展主要依靠發(fā)展工業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)，極易突破土地等規(guī)劃，極易產(chǎn)生環(huán)境污染;三是市縣是以后吸納人口、實行城鎮(zhèn)化的橋頭堡。這套“四規(guī)合一”的方案被稱為生態(tài)文明下“多規(guī)合一”2.0版本。在這個工作格局下，一些地方正在編制環(huán)境保護總體規(guī)劃。

“多規(guī)合一”的歷史突破

“多規(guī)合一”的2.0版本有利于建立一個工作平臺和機制。在一套概念、時限、標準、方法等體系下，促進各部門在環(huán)境保護方面充分探討、協(xié)商，說深說透，并取長補短，拿出多方共贏的行動部署。

“多規(guī)合一”的實施雖然在某些方面限制了發(fā)展，但其揚長避短，以區(qū)域承載力為基礎(chǔ)確定發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模和人口規(guī)模，在行政區(qū)域的空間范圍和生態(tài)范圍內(nèi)實行環(huán)境、自然資源、經(jīng)濟、土地等資源的配置優(yōu)化，創(chuàng)造更多的環(huán)境容量和經(jīng)濟價值，保障優(yōu)勢企業(yè)的國際競爭力，并為未來創(chuàng)造更多的發(fā)展空間，保證發(fā)展紅利的可持續(xù)性，其綜合效益即卡爾多-希克斯效率明顯提升了。也就是說，結(jié)合基礎(chǔ)，明確方向，形成底圖、堅持底線、共同契合、相互融合，為未來留有必要的發(fā)展空間，是“多規(guī)合一”所追求的基本價值。

“多規(guī)合一”2.0版本和1.0版本相比，有一個重大突破，即突出生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)制約和保障作用，建立用地規(guī)模控制線、城市增長邊界、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線和生態(tài)控制線，開展生產(chǎn)、生活空間的分區(qū)管制和生態(tài)空間的用途管制，形成一張藍圖，優(yōu)化和科學(xué)管控、統(tǒng)籌空間資源，促進發(fā)展的高質(zhì)量和可持續(xù)性。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，一些地方已經(jīng)開始出現(xiàn)“五規(guī)合一”的試點，如青島市青西新區(qū)就把海域使用規(guī)劃增納進來。以后更多的規(guī)劃合一將可能變?yōu)楝F(xiàn)實。從發(fā)展進程來看，從一規(guī)到多規(guī)，到多規(guī)聯(lián)合和多規(guī)整合，再到多規(guī)融合即合一，體現(xiàn)了一規(guī)各表、多規(guī)各表、多規(guī)一表、一張藍圖的螺旋式發(fā)展歷程，是規(guī)劃科學(xué)化、民主化進程的具體體現(xiàn)，也是政府推行科學(xué)執(zhí)政的一個典范。