審計(jì)機(jī)關(guān)牢牢守住“國之大者”，始終堅(jiān)持政治引領(lǐng)與審計(jì)業(yè)務(wù)深度融合，主動服務(wù)和融入新發(fā)展格局，助力推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。近年來，自然資源審計(jì)始終關(guān)注生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制落實(shí)情況，積極配合有關(guān)部門推進(jìn)完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算工作，不斷推動改革任務(wù)落細(xì)落地。

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，大力培育生態(tài)要素市場、促進(jìn)生態(tài)資產(chǎn)保值增值，是新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動能，也是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的關(guān)鍵路徑，是從源頭上推動生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，對推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型具有重要意義。

2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》），以體制機(jī)制改革創(chuàng)新為核心，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，并提出“探索將生態(tài)產(chǎn)品總值指標(biāo)納入各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府高質(zhì)量發(fā)展綜合績效評價(jià)”“推動將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要參考”，這不僅為各地踐行“兩山”理念提供了有力的政策驅(qū)動，也為資源環(huán)境審計(jì)工作，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)（以下簡稱“自然資源審計(jì)”）開辟了新的路徑和視域，成為評估生態(tài)保護(hù)成效的重要依據(jù)。近年來，自然資源審計(jì)始終關(guān)注生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制落實(shí)情況，積極配合有關(guān)部門推進(jìn)完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算工作，不斷推動改革任務(wù)落細(xì)落地。

2010年12月，國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將生態(tài)產(chǎn)品定義為維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等。2022年3月，國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計(jì)局印發(fā)《生態(tài)產(chǎn)品總值核算規(guī)范（試行）》，將物質(zhì)供給和文化服務(wù)納入生態(tài)產(chǎn)品范疇，生態(tài)產(chǎn)品的概念進(jìn)一步擴(kuò)展。

自然資源是生態(tài)產(chǎn)品的自然本底和供給主體，為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間保障。根據(jù)自然資源部近年來公布的《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例》，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的典型路徑主要?dú)w納為三種類型。

一是對于清新的空氣、宜人的氣候、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)提供的水源涵養(yǎng)等維系國家生態(tài)安全、服務(wù)全體人民的公共性生態(tài)產(chǎn)品，因其產(chǎn)權(quán)難以明晰，生產(chǎn)、消費(fèi)和受益關(guān)系難以明確，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)主要采取政府路徑，依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼等方式進(jìn)行購買和生態(tài)補(bǔ)償。例如，上級政府為激勵(lì)生態(tài)功能重要地區(qū)開展生態(tài)保護(hù)，保障生態(tài)產(chǎn)品供給，通過財(cái)政資金補(bǔ)助或轉(zhuǎn)移支付等方式對其保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為給予補(bǔ)償。

二是對于生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、旅游產(chǎn)品等產(chǎn)權(quán)明確、能直接進(jìn)行市場交易的經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)主要采取市場路徑，通過生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、直接市場交易等實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)所承載的生態(tài)價(jià)值，還可以通過品牌認(rèn)證等方式實(shí)現(xiàn)價(jià)值的提升與顯化。例如，浙江省磐安縣作為“中國藥材之鄉(xiāng)”，形成“中醫(yī)藥+”的新業(yè)態(tài)，推動中藥產(chǎn)業(yè)向三產(chǎn)融合發(fā)展轉(zhuǎn)型，切實(shí)將“資源優(yōu)勢”轉(zhuǎn)化為“發(fā)展優(yōu)勢”。

三是對于具有公共特征，但通過法律或政府規(guī)制的管控，能夠創(chuàng)造交易需求、開展市場交易的產(chǎn)品，如我國的碳排放權(quán)和排污權(quán)等準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品，主要采取政府與市場相結(jié)合路徑，政府通過法律或行政管控等方式對自然資源、生態(tài)容量、生態(tài)權(quán)益等實(shí)施總量控制，將非標(biāo)準(zhǔn)化的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化的“指標(biāo)”和“配額”產(chǎn)品，通過市場交易方式實(shí)現(xiàn)價(jià)值。例如，福建省三明市借助國際核證碳減排、福建碳排放權(quán)交易試點(diǎn)等管控規(guī)則和自愿減排市場，探索開展林業(yè)碳匯產(chǎn)品交易。

近年來，黨和國家高度重視生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)工作。審計(jì)機(jī)關(guān)牢牢守住“國之大者”，始終堅(jiān)持政治引領(lǐng)與審計(jì)業(yè)務(wù)深度融合，主動服務(wù)和融入新發(fā)展格局，助力推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

一是切實(shí)發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)相關(guān)任務(wù)作為自然資源審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容?！兑庖姟酚“l(fā)以來，審計(jì)機(jī)關(guān)圍繞生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制內(nèi)容，在組織實(shí)施自然資源審計(jì)的過程中，持續(xù)對生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測、保護(hù)補(bǔ)償、損害賠償?shù)戎攸c(diǎn)任務(wù)落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，揭示了部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作部署落實(shí)不到位、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作推進(jìn)緩慢、未按要求開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、碳排放權(quán)和排污權(quán)交易試點(diǎn)制度不完善等問題，不斷推進(jìn)各地深化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制改革及試點(diǎn)區(qū)域任務(wù)落實(shí)，動真碰硬抓好問題整改，實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果轉(zhuǎn)化，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督效能，充分發(fā)揮審計(jì)在綠色低碳發(fā)展進(jìn)程中的促進(jìn)和保障作用。

二是建立健全審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系，推動完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)保障機(jī)制。2022年4月，中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過《關(guān)于建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系的意見》，要求“2025年，地方各級黨委和政府及有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評價(jià)體系基本健全”。目前，大部分省區(qū)市的市縣級評價(jià)指標(biāo)體系已按計(jì)劃印發(fā)實(shí)施，浙江、安徽、江西、湖北等地還印發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級評價(jià)指標(biāo)體系，評價(jià)指標(biāo)體系中將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制改革任務(wù)進(jìn)展、生態(tài)產(chǎn)品保值增值的考核結(jié)果納入評價(jià)打分范圍，著力推動生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)保障機(jī)制進(jìn)一步完善。

三是深入研究價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制存在的堵點(diǎn)、難點(diǎn)，助力試點(diǎn)工作取得系統(tǒng)突破。改革試點(diǎn)工作開展以來，地方審計(jì)機(jī)關(guān)通過統(tǒng)籌安排與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制相關(guān)聯(lián)的各類審計(jì)項(xiàng)目，深入開展審計(jì)調(diào)查研究，積極構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制審計(jì)大格局，在審計(jì)實(shí)踐中聚焦問題堵點(diǎn)、研究建議措施、疏通轉(zhuǎn)化路徑，力求充分發(fā)揮好參謀助手作用，推動試點(diǎn)工作取得突破。例如，針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的生態(tài)產(chǎn)品市場主體職能發(fā)揮問題，浙江省麗水市出臺了《加快“兩山合作社”建設(shè)運(yùn)營助推生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的若干意見》《麗水市生態(tài)產(chǎn)品交易管理辦法》等系列文件，打通生態(tài)資源收儲開發(fā)堵點(diǎn)、破解交易難點(diǎn)。與此同時(shí)，隨著價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的深入，麗水市開展“GEP貸”“兩山貸”等綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新，進(jìn)一步疏通了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化的路徑，解決了生態(tài)產(chǎn)品“抵押難”等問題。

第一，聚焦生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算和度量，進(jìn)一步完善核算技術(shù)方法、健全核算成果應(yīng)用制度保障。

隨著我國生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算相關(guān)研究和實(shí)踐探索的不斷深入，一些技術(shù)瓶頸和問題也逐漸顯現(xiàn)。例如，生態(tài)產(chǎn)品的“三分法”未能很好體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)整體性等問題。此外，當(dāng)前多數(shù)地區(qū)尚未建立核算結(jié)果定期發(fā)布制度、與生態(tài)保護(hù)成效掛鉤的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度等，GEP核算結(jié)果在規(guī)劃、考核、決策等方面尚未形成剛性約束，也未實(shí)現(xiàn)深度融合，價(jià)值實(shí)現(xiàn)“后半篇”文章進(jìn)展緩慢。

需要進(jìn)一步健全生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測機(jī)制和價(jià)值評價(jià)機(jī)制，推動完善自然資源確權(quán)登記機(jī)制，建立生態(tài)產(chǎn)品信息普查機(jī)制和生態(tài)產(chǎn)品動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，綜合運(yùn)用現(xiàn)有自然資源和生態(tài)環(huán)境調(diào)查監(jiān)測體系，摸清各類生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量等底數(shù)，對信息數(shù)據(jù)進(jìn)行分類整合，形成歸屬明確、界線清晰的生態(tài)產(chǎn)品目錄清單并實(shí)現(xiàn)動態(tài)更新。各地應(yīng)根據(jù)資源環(huán)境稟賦和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算基礎(chǔ)，持續(xù)推動生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)化，探索建立覆蓋全域、常態(tài)實(shí)施的生態(tài)產(chǎn)品總值統(tǒng)計(jì)制度。同時(shí)，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果發(fā)布制度，適時(shí)評估各地生態(tài)保護(hù)成效和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。

第二，聚焦價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，進(jìn)一步提升生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值化、產(chǎn)業(yè)化、市場化水平。

在當(dāng)前的價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑中，應(yīng)用較為廣泛和成熟的方式主要是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，其實(shí)質(zhì)仍然是政府對于公共性生態(tài)產(chǎn)品的購買。而在經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品、準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑方面，仍面臨市場主體參與不足、市場化的自然資源定價(jià)和交易機(jī)制不夠完善、生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)營開發(fā)通道和方式不夠豐富等問題。

在未來的實(shí)踐中，各地在發(fā)揮政府“看得見的手”積極作用的基礎(chǔ)上，還需進(jìn)一步拓寬市場“看不見的手”的發(fā)揮空間。一是建立科學(xué)合理的生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)機(jī)制，拓展各類生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，適度發(fā)展符合生態(tài)環(huán)保要求的生態(tài)種植養(yǎng)殖、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生態(tài)觀光康養(yǎng)等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)和生態(tài)適宜性產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)建區(qū)域特色生態(tài)品牌，提高生態(tài)產(chǎn)品市場回報(bào)率，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值增值。二是持續(xù)推動建立健全生態(tài)資源權(quán)益交易機(jī)制，有關(guān)部門和地區(qū)應(yīng)在排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)等生態(tài)資源權(quán)益交易相關(guān)試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善交易機(jī)制、擴(kuò)大市場交易規(guī)模，持續(xù)完善資源交易平臺建設(shè)，并探索建立用能權(quán)交易機(jī)制等其他生態(tài)資源權(quán)益的交易制度。

第三，加快推進(jìn)數(shù)據(jù)資源共享，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)和地理信息技術(shù)的應(yīng)用。

數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，已經(jīng)成為數(shù)字時(shí)代創(chuàng)新發(fā)展的最新聚焦點(diǎn)，加快數(shù)據(jù)資源共享、優(yōu)化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫是推動數(shù)據(jù)賦能自然資源現(xiàn)代化治理的前提和基礎(chǔ)。按照《意見》要求，建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制需建立開放共享的生態(tài)產(chǎn)品信息云平臺，推進(jìn)區(qū)塊鏈等新技術(shù)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品信息可查詢、質(zhì)量可追溯、責(zé)任可追查。

對自然資源審計(jì)而言，在數(shù)據(jù)資源匯聚共享、互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，不斷強(qiáng)化對大數(shù)據(jù)和地理信息技術(shù)的應(yīng)用，既有利于對生態(tài)產(chǎn)品的識別、測度、核算和跟蹤，也有益于對各類數(shù)據(jù)進(jìn)行相互關(guān)聯(lián)、印證和比較，更加精準(zhǔn)地識別生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化過程中的信息數(shù)據(jù)差異，從而瞄準(zhǔn)疑點(diǎn)、鎖定問題、由點(diǎn)及面，對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況作出更加科學(xué)、客觀的審計(jì)評價(jià)。

（作者單位：馮琳，北京市審計(jì)局；劉金昊，審計(jì)署科研所）