近日，湖南湘潭市政府和社會資本合作(以下簡稱“PPP”)項(xiàng)目在長沙進(jìn)行推介。湘潭市政府對外重點(diǎn)推出了首批45個PPP項(xiàng)目，總投資389億元，涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)保、文化旅游等多個領(lǐng)域。
近一個時期，PPP在全國范圍內(nèi)悄然興起。記者梳理發(fā)現(xiàn)，目前已有北京、江蘇、安徽、浙江等省市公布了PPP項(xiàng)目推進(jìn)清單。北京市3月發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的實(shí)施意見》，涉及生態(tài)環(huán)保、交通設(shè)施、能源設(shè)施、“高精尖”產(chǎn)業(yè)等7個領(lǐng)域136個示范項(xiàng)目，預(yù)計(jì)吸引社會投資金額將超過2600億元。
“國家發(fā)改委迅速行動，積極地推廣PPP模式。”在最近舉行的國家發(fā)改委例行發(fā)布會上，發(fā)改委秘書長李樸民指出，下一步，將從多個方面進(jìn)一步推進(jìn)PPP。
PPP燃起社會資本熱情
在北京公布的新一批PPP項(xiàng)目清單中，世界園博會展館，冬奧會申辦設(shè)施，環(huán)球主題公園，地鐵新機(jī)場線、17號線、3號線等項(xiàng)目在列。有關(guān)專家表示，相關(guān)項(xiàng)目向市場開放，將鼓勵更多社會資本進(jìn)入。
去年底，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政部關(guān)于政府和社會資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》，公布天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個PPP示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1800億元，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等多個領(lǐng)域。
各地PPP項(xiàng)目清單陸續(xù)公布——安徽公布首批城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目名單，項(xiàng)目總投資710億元。涉及城市交通設(shè)施、生活污水處理設(shè)施等多個方面。隨項(xiàng)目同時發(fā)布的《安徽省城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式操作指南》提出，要建立合理的利益共享機(jī)制。今年2月，浙江省發(fā)布了首批PPP項(xiàng)目清單，包括杭州市軌道交通5號線一期、6號線一期，以及杭州-富陽城際鐵路、杭州-海寧城際鐵路等20個項(xiàng)目，合計(jì)投資額1176.10億元。
PPP項(xiàng)目火熱推進(jìn)的同時，相關(guān)政策頻出——4月27日，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》發(fā)布;5月7日，《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的實(shí)施意見》發(fā)布，鼓勵社會資本通過政府和社會資本合作模式，參與收費(fèi)公路的投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。
“在各有關(guān)方面、各地方的共同努力下，PPP模式推廣工作取得了積極進(jìn)展，去年推出了80個首批鼓勵社會資本參與的投資項(xiàng)目開工進(jìn)展順利。”李樸民透露，下一步，一方面是抓緊組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法，另一方面是發(fā)布PPP方面的典型案例，加強(qiáng)案例的指導(dǎo)。
PPP不只是緩解債務(wù)壓力
據(jù)交通運(yùn)輸部公布的《2013年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2013年底，全國收費(fèi)公路里程為15.65萬公里，占公路總里程的3.6%。2013年全國收費(fèi)公路通行費(fèi)收入3652億元，收費(fèi)公路支出總額為4313億元，即整體虧損661億元。值得注意的是，截至2013年底，全國收費(fèi)公路債務(wù)余額從2010年底的22912億元大幅上升至34308億元，年均增長3799億元。
與此同時，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展還面臨很大需求。我國公共設(shè)施的存量僅為西歐國家的38%，北美國家的23%。
財(cái)政部、交通運(yùn)輸部5月7日聯(lián)合《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的實(shí)施意見》提出，鼓勵社會資本通過PPP模式，參與收費(fèi)公路投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，與政府共同參與項(xiàng)目全周期管理。
在具體合作方式上，《意見》提出，社會投資者應(yīng)按市場化原則出資，獨(dú)自或與政府指定機(jī)構(gòu)共同成立項(xiàng)目公司，建設(shè)和運(yùn)營收費(fèi)公路項(xiàng)目;政府要逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”轉(zhuǎn)變，以項(xiàng)目運(yùn)營績效評價結(jié)果為依據(jù)，適時調(diào)整價格和補(bǔ)貼，拓展社會資本發(fā)展空間。
在財(cái)政部金融司司長孫曉霞看來，地方政府在運(yùn)用PPP開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，不能簡單地把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，把推廣PPP當(dāng)作又一次“甩包袱”，搞“新瓶裝舊酒”，而是要以此為契機(jī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，把精力放到營造良好的、公平透明的政策環(huán)境上，把更多的注意力放到加強(qiáng)監(jiān)管、確保社會福利最大化上。
“公私合營的PPP模式既鼓勵社會資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，又能減輕政府公共財(cái)政舉債壓力，但這并不意味著地方政府就可以將融資難和債務(wù)問題寄托于此。”國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部主任錢平凡指出，從過去的政府深度參與項(xiàng)目，到放手市場，競爭機(jī)制可以更好地發(fā)揮作用。政府要適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變，避免過于強(qiáng)勢而擋住民間資本的進(jìn)入。
PPP項(xiàng)目需要配套制度
從各地實(shí)踐看，PPP的探索并非一帆風(fēng)順。“有的省份提出的PPP項(xiàng)目數(shù)量多，投資總量很大，我們也進(jìn)行了初步梳理。”國家發(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資司副司長羅國三也坦言，盡管目前項(xiàng)投數(shù)量多，但從全國看，簽訂合同的比率僅為10%~20%。
真正要讓PPP叫好又叫座，還需要一系列配套制度的跟進(jìn)。“如何建立起成型的商業(yè)模式還需要探索。”國家發(fā)改委投資研究所體制政策室主任吳亞平指出，尤其是一些公共事業(yè)類的投資項(xiàng)目，沒有成熟的商業(yè)模式，沒有收費(fèi)和收益來源，要真正吸引社會資本還面臨難題。
此外，也有人擔(dān)心，一個PPP項(xiàng)目簽訂了，但要是過幾年，這個地方的政府換屆了，責(zé)任誰來承擔(dān)?
“確實(shí)出現(xiàn)過有的地方政府和相關(guān)部門不按照特許經(jīng)營協(xié)議履行價格調(diào)整承諾的情況?；蛘咧饕?fù)責(zé)人調(diào)整了，就導(dǎo)致原有的特許經(jīng)營協(xié)議需要修改、調(diào)整，有的地方政府直接違約，翻臉不認(rèn)賬。”國家發(fā)改委法規(guī)司司長李亢指出，這都需要在立法中重點(diǎn)加以解決。
細(xì)心的人注意到，此次《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》專門對政府違約責(zé)任進(jìn)行了明確。第34條明確要求“行政區(qū)劃調(diào)整，政府的換屆、部門調(diào)整和負(fù)責(zé)人變更，不得影響特許經(jīng)營協(xié)議履行”。
“特許經(jīng)營項(xiàng)目往往投資額大、周期長，涉及多方利益主體，同時和各個政府相關(guān)部門和一些中介機(jī)構(gòu)都有關(guān)，所以需要政府長期穩(wěn)定的可預(yù)期的合作和支持機(jī)制。”李亢指出，政府的誠信履約至關(guān)重要，對于保障投資者權(quán)益、穩(wěn)定特許經(jīng)營的預(yù)期、持續(xù)保障公用產(chǎn)品和公用服務(wù)供給十分關(guān)鍵，這都需要依靠法治手段，貫穿法治精神。
PPP不僅是一種融資手段，更重要的是一種理念和思路的轉(zhuǎn)變。有關(guān)專家指出，通過推行PPP模式，地方政府管理理念要加快創(chuàng)新，進(jìn)一步厘清政府和市場、政府和企業(yè)的關(guān)系，將政府工作重心從具體的項(xiàng)目運(yùn)作，轉(zhuǎn)到強(qiáng)調(diào)規(guī)則程序制定、事中事后監(jiān)管、法制信用環(huán)境營造等方面上來。
