近年來，我國的環(huán)境保護監(jiān)管工作在機構(gòu)建設(shè)和監(jiān)管能力建設(shè)等方面取得了長足發(fā)展。但是，在環(huán)境監(jiān)管體制機制方面仍存在一些問題，制約了環(huán)境監(jiān)管工作發(fā)展。環(huán)境保護部部長陳吉寧指出，要深化環(huán)保領(lǐng)域改革。因此，當(dāng)前急需制定切實可行的環(huán)境監(jiān)管體制機制改革方案，推動環(huán)境監(jiān)管工作有序發(fā)展。

環(huán)境監(jiān)管體制機制存在的問題

首先，在橫向上，環(huán)境監(jiān)管職能分散，權(quán)力與責(zé)任不對等，統(tǒng)一監(jiān)管不足，環(huán)境與發(fā)展的綜合決策體系不健全;在縱向上，上下級的環(huán)境保護監(jiān)督乏力，地方政府缺乏嚴(yán)格監(jiān)管的動力。

我國現(xiàn)行的環(huán)境保護行政監(jiān)管體制機制，在防治環(huán)境污染、遏制生態(tài)破壞、保障生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重要作用，但也存在一些統(tǒng)籌不足的現(xiàn)實問題。什么是統(tǒng)一監(jiān)督管理?統(tǒng)一管理和分工負(fù)責(zé)有何區(qū)別?統(tǒng)一監(jiān)督是否包括環(huán)境保護主管部門對其他部門履職情況的監(jiān)督?對于這些問題，法律沒有進一步的界定。當(dāng)前，理論界普遍認(rèn)為，環(huán)境保護包括對自然資源的保護，環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理就是環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督自己和其他部門在自然資源和環(huán)境保護方面的工作。但這一觀點并未得到相關(guān)政府部門的認(rèn)同，其原因在于，部分政府部門擔(dān)心自己分工負(fù)責(zé)的職權(quán)會因環(huán)境保護主管部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理而被架空，更不愿意看到另外一個非監(jiān)察性質(zhì)且與自己平級、互不統(tǒng)屬的政府部門來監(jiān)督自己的履職情況。

此外，由于自然資源之間、生態(tài)環(huán)境與處于其中的自然資源之間具有相互影響性，因而，當(dāng)有關(guān)部門因環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源開發(fā)利用等事項發(fā)生交互性的職權(quán)糾紛和矛盾時，環(huán)境保護主管部門的統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等職權(quán)作用的發(fā)揮，常常難以得到其他部門的認(rèn)同。這不僅影響環(huán)境保護行政統(tǒng)籌監(jiān)管的效率，而且阻礙了環(huán)境和自然資源保護全局工作的開展，也損害了政府的公信力。所以，從應(yīng)然性角度來看，目前環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理作用的實際發(fā)揮還相當(dāng)不夠。

盡管新修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定了生態(tài)補償?shù)茸匀毁Y源保護措施，但從整體上看，與生態(tài)保護有關(guān)的自然資源開發(fā)利用、林業(yè)環(huán)境、農(nóng)業(yè)環(huán)境、水環(huán)境、水土保持等方面的規(guī)定仍呈現(xiàn)出修改少、綜合性不足的問題，立法結(jié)構(gòu)瘸腿的現(xiàn)象沒有得到糾正?；凇董h(huán)境保護法》屬于全國人大常委會通過的法律，與《水法》、《森林法》、《土地管理法》等法律的層級一樣，難以起到統(tǒng)帥作用。因此，一些學(xué)者認(rèn)為，此次修訂的《環(huán)境保護法》雖可以為環(huán)境保護主管部門提高執(zhí)法監(jiān)管能力和實效所用，但對于水利、國土、林業(yè)、海洋等部門則難以適用。

可以說，在橫向上，環(huán)境監(jiān)管統(tǒng)管部門與行業(yè)主管部門之間存在職能交叉，且缺乏制度化、程序化、規(guī)范化的溝通協(xié)調(diào)機制。導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管實際工作中常出現(xiàn)互相推諉或扯皮現(xiàn)象，難以實現(xiàn)有效的統(tǒng)一監(jiān)管。盡管在中央層次已經(jīng)建立了全國環(huán)境保護部際聯(lián)席會議機制，但這一機制缺乏行使職能的法定途徑，且在促進綜合決策、加強環(huán)保協(xié)調(diào)方面作用有限。自2014年起，全國100多個市縣開始實行環(huán)境保護多規(guī)合一機制，即經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃與環(huán)境保護規(guī)劃、國土資源規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃合一，從而實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展綜合決策的目的。這一措施的覆蓋面還應(yīng)繼續(xù)加大。

在縱向上，環(huán)境監(jiān)管體制最突出的問題在于有效性不足，即中央對地方的環(huán)境監(jiān)管缺乏有效約束。其主要原因在于，地方各級環(huán)境行政主管部門的人事任免和財權(quán)都在同級黨委和政府手中，上級環(huán)境保護部門作為專業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督部門，難以有更大的約束和監(jiān)督手段。

其次，社會和市場參與不足，多元共治的環(huán)保體制機制尚未健全。

國家治理體系是指治國理政的制度體系，國家治理能力現(xiàn)代化是指治國理政能力的現(xiàn)代化，因而，可以把兩者分別總結(jié)為制度體系和制度能力。其核心是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和政府負(fù)責(zé)下，通過制度建設(shè)，吸收各方面的力量參與環(huán)境保護，實現(xiàn)環(huán)境共治。

環(huán)境保護需要常態(tài)性監(jiān)管，而我國政府的監(jiān)管力量具有偶然性的特點，具有視野有限的局限性。政府常因監(jiān)管力量不足而引起現(xiàn)場監(jiān)管缺位的窘?jīng)r。相對于廣泛的違法行為而言，環(huán)境保護主管部門能夠作出處罰的違法行為十分有限，無法實現(xiàn)全面、有效打擊違法行為的目的。然而，社會公眾監(jiān)督資源非常豐富。在絕大多數(shù)場合中，其監(jiān)督的力量是常態(tài)存在的。

但是，我國當(dāng)前環(huán)境立法和法律實施，仍過分強調(diào)行政力量掌控作用的發(fā)揮，未對公眾的常態(tài)性監(jiān)督力量給予足夠重視，導(dǎo)致環(huán)境保護釣魚執(zhí)法、選擇執(zhí)法、尋租執(zhí)法、滯后執(zhí)法等執(zhí)法不公、執(zhí)法缺位的問題層出不窮，使環(huán)境法律規(guī)范的實施走了調(diào)、變了樣。

環(huán)境監(jiān)管體制的改革建議

第一，賦予環(huán)境保護部門綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督執(zhí)法和公共服務(wù)的職能。

環(huán)境保護部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)有關(guān)部門的生態(tài)保護、自然保護區(qū)保護、地質(zhì)環(huán)境保護、水污染防治、大氣污染防治、氣候監(jiān)測、節(jié)能減排的職能。其他部門服從環(huán)境保護部門的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一指導(dǎo)和統(tǒng)一監(jiān)督管理。

第二，加強國家一級的環(huán)境保護監(jiān)督管理能力，保障落實省一級的環(huán)保責(zé)任。

國家一級除了保留重大事項和跨區(qū)域、流域的事項管理權(quán)，如大氣排放指標(biāo)交易、京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治，其他的環(huán)境保護監(jiān)管職權(quán)下放由省一級行使。建立引導(dǎo)和監(jiān)督地方有效實施環(huán)境保護法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)劃的行政監(jiān)督、財政預(yù)算體制機制。

在基層層面，要加大環(huán)境保護執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)管和執(zhí)法職責(zé)的設(shè)立，可以采取以下模式：一是對于機構(gòu)設(shè)置，組建環(huán)境保護監(jiān)管科。如果條件不成熟，可以整合現(xiàn)有力量，組建綜合執(zhí)法科。進行專業(yè)培訓(xùn)，并配備裝備，開展安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境保護等方面的監(jiān)管工作;對于執(zhí)法工作，可以采取授權(quán)執(zhí)法的模式，即由縣級環(huán)保部門授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行環(huán)境保護執(zhí)法，對于一定范圍內(nèi)的處罰數(shù)額，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接行使。二是各縣級環(huán)境保護部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面設(shè)立直屬的執(zhí)法站，進行巡視執(zhí)法。在這種格局下，強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的協(xié)助監(jiān)管職責(zé)。三是擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護協(xié)助執(zhí)法的力量，協(xié)助縣級環(huán)境保護局開展環(huán)境保護執(zhí)法工作。

在環(huán)境監(jiān)測方面，突出國家一級環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)對地方環(huán)境質(zhì)量管理的監(jiān)督作用。“十三五”時期，建議市縣兩級不再承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的職責(zé)。市縣兩級通過信息共享的手段，獲取本區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量信息。但對于污染源的監(jiān)督性監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)測，仍然由各市縣負(fù)責(zé)。

第三，建立自然資源節(jié)約、生態(tài)保護和污染防治統(tǒng)一監(jiān)督管理的機制。

明晰環(huán)保部門的綜合監(jiān)督管理職權(quán)。由環(huán)保部門組織起草環(huán)境保護方面的綜合性法律和行政法規(guī)，制定環(huán)境保護綜合性規(guī)章，統(tǒng)一發(fā)布環(huán)境信息和公報，協(xié)調(diào)與外國政府、國際組織及民間組織環(huán)境保護方面的國際交流與合作。研究擬訂環(huán)境保護的方針政策、方法、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，并組織實施。優(yōu)化全國的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。組織、指導(dǎo)本轄區(qū)環(huán)境保護宣傳教育和科技研發(fā)工作。設(shè)立統(tǒng)一的投訴舉報郵箱和電話，并將舉報事項移送分工負(fù)責(zé)部門辦理，并監(jiān)督辦理回復(fù)的落實。對環(huán)境保護委員會成員單位履行自然資源和環(huán)境保護監(jiān)管工作的情況開展監(jiān)督性執(zhí)法。針對監(jiān)督性執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的問題和社會舉報的問題，約談違法責(zé)任單位、個人以及監(jiān)管不力的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人，通報環(huán)境保護事件、責(zé)任人以及違法監(jiān)管和監(jiān)管不力的部門。統(tǒng)一組織調(diào)查環(huán)境保護突發(fā)性事故，并提出處理建議。

明確地方各級環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)。地方各級環(huán)保部門負(fù)有研究提出環(huán)境保護重大方針政策和重要措施建議的職責(zé)。監(jiān)督檢查、指導(dǎo)協(xié)調(diào)環(huán)境保護相關(guān)單位和下級人民政府的環(huán)境保護工作，組織環(huán)境保護大檢查和專項督查。參與研究有關(guān)部門在產(chǎn)業(yè)政策、資金投入、科技發(fā)展等工作中涉及環(huán)境保護的相關(guān)工作。負(fù)責(zé)組織一定等級的事故調(diào)查處理和辦理結(jié)案工作，組織協(xié)調(diào)一定等級的事故應(yīng)急救援工作。指導(dǎo)協(xié)調(diào)環(huán)境保護行政執(zhí)法工作，開展對同級人民政府及環(huán)境保護相關(guān)單位的環(huán)境保護監(jiān)管履職工作的年度考核。對發(fā)現(xiàn)的重大問題和群眾反映的重大問題，對違法企業(yè)和單位予以建議、通報和掛牌督辦。

在地方各級環(huán)保局內(nèi)設(shè)立環(huán)境保護協(xié)調(diào)科室、統(tǒng)一監(jiān)管科室和事故調(diào)查科室等，并調(diào)整其他科室和事業(yè)單位的職責(zé)。環(huán)境保護協(xié)調(diào)科室負(fù)責(zé)日常監(jiān)管工作，如統(tǒng)一發(fā)布信息、公報，組織對省級人民政府與環(huán)境有關(guān)的職能部門開展環(huán)境保護監(jiān)管履職情況的年度考核等。統(tǒng)一監(jiān)管科室負(fù)責(zé)綜合事務(wù)、國土資源統(tǒng)一監(jiān)管事務(wù)、林業(yè)環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管事務(wù)、氣候變化統(tǒng)一監(jiān)管事務(wù)、農(nóng)業(yè)環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管事務(wù)等。其中，綜合事務(wù)包括接受和移交違法舉報電話和郵箱投訴舉報的案件。聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)開展監(jiān)督性執(zhí)法檢查，并開展約談、通報等后續(xù)的監(jiān)管工作。事故調(diào)查科室負(fù)責(zé)綜合性事務(wù)、國土資源事故調(diào)查、林業(yè)環(huán)保事故調(diào)查、海洋環(huán)保事故調(diào)查、農(nóng)業(yè)環(huán)保事故調(diào)查等事務(wù)，依法提出責(zé)任追究人和責(zé)任追究的建議。此外，執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)對政府環(huán)境保護職能部門開展監(jiān)督性執(zhí)法工作。

優(yōu)化相關(guān)領(lǐng)域的自然資源、生態(tài)保護和環(huán)境污染防治監(jiān)管體制機制。環(huán)境保護與職業(yè)衛(wèi)生、水土保持等領(lǐng)域密切相關(guān)。在安全生產(chǎn)的職業(yè)衛(wèi)生領(lǐng)域，《職業(yè)病防治法》規(guī)定了職業(yè)衛(wèi)生預(yù)評價和“三同時”制度;在環(huán)境保護方面，《環(huán)境保護法》規(guī)定了類似的環(huán)境影響評價和“三同時”制度。產(chǎn)生職業(yè)危害的粉塵、噪聲和有毒有害物質(zhì)等如果移至廠界外，就可能產(chǎn)生環(huán)境危害。對于同類物質(zhì)和能量的危害，需要兩個機構(gòu)的不同審批，這無疑加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。另外，職業(yè)危害和環(huán)境危害在發(fā)生源頭、工程防護、監(jiān)測措施、保護措施、監(jiān)管方法等方面具有一致性或者銜接性。同樣，《水土保持法》規(guī)定的水土保持評價和環(huán)境影響評價也具有一致性。所以，有必要對相關(guān)的審批制度和監(jiān)管體制予以合并或者銜接，加強監(jiān)管的科學(xué)性，提高監(jiān)管效率，減少企業(yè)負(fù)擔(dān)。

明確專門監(jiān)管與綜合監(jiān)管失職的責(zé)任和相關(guān)責(zé)任追究機制。在明確環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上，各級人民政府應(yīng)明確各相關(guān)職能部門的分工監(jiān)管責(zé)任。為了督促各部門依法履責(zé)，建議各級環(huán)境保護部門的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)會同與環(huán)境保護職責(zé)有關(guān)單位的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)，建立環(huán)境保護依法履責(zé)監(jiān)督機制，防止失職和瀆職現(xiàn)象發(fā)生。

作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長