2014年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主Jean Tirole的電力市場理論(主要是與Paul Joskow合作完成，也與Joskow的傳統(tǒng)主張一脈相承)把經(jīng)濟(jì)理論植根于電力產(chǎn)業(yè)的特殊性中，展示了關(guān)于電力市場的豐富理論內(nèi)涵和政策含義。Tirole電力市場理論由一系列研究構(gòu)成，整體上包括電力競爭與規(guī)制理論、電網(wǎng)投資與治理理論和電力市場勢力理論三大版塊。近來，關(guān)于Tirole理論對中國售電側(cè)改革啟示的討論熱烈，但遺憾的是，國內(nèi)卻存較多誤解，因此有必要對其理論，特別是電力市場競爭與規(guī)制理論的真正內(nèi)涵做出澄清。

Tirole的電力競爭與規(guī)制理論系統(tǒng)分析了電力批發(fā)市場、可靠性供給和電力零售市場中的競爭與規(guī)制問題，深入分析了市場機(jī)制與非市場機(jī)制在電力產(chǎn)業(yè)中的地位與作用，其中關(guān)于零售市場和零售競爭的研究近來廣被引為中國售電側(cè)體制改革的參考。筆者非常贊同理論借鑒，但前提是對Tirole的理論必須有一個(gè)正確的理解，否則理論和現(xiàn)實(shí)的錯(cuò)配既會(huì)擾亂認(rèn)識，對Tirole也是不公平的。實(shí)際上，Tirole對零售市場和零售競爭的研究有明確的界定，即競爭性的制度環(huán)境，這個(gè)競爭性是如何體現(xiàn)的呢?是通過假設(shè)已經(jīng)存在競爭性的批發(fā)市場來確定的。也就是說，Tirole所分析的零售競爭的可能效率表現(xiàn)，雖然會(huì)受到零售市場中諸多市場失靈的影響，但都是在競爭性制度環(huán)境下產(chǎn)生的結(jié)果。

這一點(diǎn)非常地關(guān)鍵!因?yàn)橹挥忻靼走@一點(diǎn)，才能理解零售競爭出現(xiàn)效率損失(比如一些研究所座談的壟斷優(yōu)于競爭)的根本原因是，零售電價(jià)無法充分反映由批發(fā)實(shí)時(shí)電價(jià)所傳遞的稀缺性信息——Tirole的分析均是以此為立足點(diǎn)。正因?yàn)槿绱?，零售競爭下才可能產(chǎn)生三種市場失靈：一種發(fā)生在消費(fèi)者一側(cè);一種發(fā)生在售電商一側(cè);第三種則是所謂的整體斷電問題。受這些市場失靈的影響，零售競爭的配置效率才未必優(yōu)于零售壟斷，而且會(huì)受到定價(jià)方式的影響。如果消除了影響市場失靈的因素，競爭自然會(huì)優(yōu)于壟斷。所以，Tirole的結(jié)論是中性的，既未說競爭一定好，也未說壟斷一定不好，只是要具體問題具體分析。當(dāng)然，這讓我們看到了市場設(shè)計(jì)面臨的諸多問題。

但無論如何，不需再贅述中國的情況就已經(jīng)很明顯的是，Tirole關(guān)于零售競爭的結(jié)論很難適用于中國售電側(cè)體制改革，或根本不具有直接的可比性。但若因此而低估Tirole的電力市場理論對中國電力體制改革的指導(dǎo)意義，也是大錯(cuò)特錯(cuò)的。Tirole的電力市場理論對中國電力體制改革有四個(gè)方面的重要啟示。

(一) 售電側(cè)體制改革應(yīng)促進(jìn)批發(fā)競爭而非零售競爭

Tirole的電力競爭與規(guī)制理論雖然并未直接涉及競爭性批發(fā)市場與零售市場的構(gòu)建順序，但卻清楚地表明，競爭性市場配置效率的關(guān)鍵在批發(fā)市場，因?yàn)榕袛嗔闶凼袌鍪欠襁m宜引入競爭及競爭的效率，均取決于零售市場能否把批發(fā)市場的稀缺性信號和競爭收益有效傳遞給消費(fèi)者。

中國電力體制改革已經(jīng)確定要推動(dòng)售電側(cè)體制改革。但理論界和政策界卻仍未在如何理解售電側(cè)的含義上達(dá)成一致。有一種代表性觀點(diǎn)認(rèn)為，售電側(cè)即放開零售環(huán)節(jié)的市場準(zhǔn)入，通過引入競爭性售電商促進(jìn)零售競爭——售電商向電網(wǎng)企業(yè)競爭購電，并就服務(wù)用戶展開競爭。但無論從理論上還是經(jīng)驗(yàn)上看，這種零售競爭模式在中國都不可行。

首先，我們先用Tirole的理論來解釋一部分原因(當(dāng)然前提是，假設(shè)中國有了充分競爭的批發(fā)市場)。即使不考慮中國缺乏競爭性批發(fā)市場，僅僅以傳統(tǒng)(相對于實(shí)時(shí)而言，智能的同樣可能是傳統(tǒng)的)電表為主的用戶響應(yīng)特征和區(qū)域限電模式就決定了，零售競爭只會(huì)扭曲配置效率，壟斷的效率反而高于競爭，這是Tirole的直接結(jié)論。

其次，美國和英國的電力經(jīng)濟(jì)學(xué)家也曾在21世紀(jì)初展開過關(guān)于零售競爭的爭論，相對的，這一爭論或?qū)χ袊?dāng)下的討論更具直接借鑒意義：一方以美國的Joskow(2000)為代表，認(rèn)為零售競爭的價(jià)格空間非常有限，售電商間的競爭領(lǐng)域主要在于如何向用戶提供更好的增值服務(wù);另一方則以英國的Littlechild(2000)為代表，強(qiáng)調(diào)零售價(jià)格競爭的重要性，指出Joskow(2000)忽略了遠(yuǎn)期合同市場的作用，認(rèn)為售電商在遠(yuǎn)期市場中仍有很大價(jià)格競爭空間。

有意思地是，考慮中國電力體制的實(shí)際情況，兩方的論據(jù)均不支持中國首先推動(dòng)電力零售競爭。首先，零售環(huán)節(jié)缺乏價(jià)格競爭空間，因?yàn)椋?1)缺乏競爭批發(fā)市場，零售競爭傳遞的信號仍然是規(guī)制價(jià)格，無法反映系統(tǒng)資源的真實(shí)稀缺性;(2)眾所周知，終端電價(jià)結(jié)構(gòu)中存在交叉補(bǔ)貼，即便存在價(jià)格競爭空間，也是一種針對優(yōu)質(zhì)用戶的局部競爭;(3)中國零售電價(jià)水平整體偏低，市場厚度是否支持競爭仍是疑問，更可能地是，放開后的零售競爭仍將自發(fā)回歸壟斷。其次，零售環(huán)節(jié)缺乏支持交競爭性交易的制度環(huán)境，表現(xiàn)在：(1)在零售環(huán)節(jié)用契約關(guān)系取代層級治理的制度設(shè)計(jì)本身是極大挑戰(zhàn);(2)缺乏支撐遠(yuǎn)期交易的金融市場和避險(xiǎn)工具;(3)高估用戶(特別是居民用戶)接受零售競爭的意愿。

針鋒相對的兩方論據(jù)都不支持中國引入零售競爭，表明中國遠(yuǎn)不具備實(shí)施零售競爭的條件。零售競爭的可行性和效率取決于競爭性批發(fā)市場和社會(huì)的契約環(huán)境，這些恰恰是中國電力體制改革需要推進(jìn)和完善的。

因此，所謂售電側(cè)是指電力交易功能，售電側(cè)體制改革就是要放開電力市場交易，打通從發(fā)電商到最終用戶的市場價(jià)值鏈，還原電力的商品屬性。售電側(cè)體制改革要建立起批發(fā)加零售的市場體系，重點(diǎn)推進(jìn)批發(fā)競爭，至于是否推進(jìn)零售競爭，則要視競爭性批發(fā)市場和其他制度環(huán)境而定。國內(nèi)在引入Tirole關(guān)于零售競爭的研究時(shí)，也必須結(jié)合其關(guān)于批發(fā)競爭的研究來考慮，否則可能以偏概全。

(二) 電力體制改革應(yīng)改革激勵(lì)機(jī)制而非調(diào)整利益格局

貫穿Tirole所有電力理論的基本理念是，電力市場應(yīng)通過競爭和規(guī)制改革改善市場主體的激勵(lì)，提高成本效率、配置效率和動(dòng)態(tài)效率。但遺憾地是，在中國關(guān)于改革的爭論中，公平訴求(當(dāng)然包裹在效率的外衣下)的聲音似乎遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于真正的效率訴求。許多市場主體(比如大型發(fā)電企業(yè))希望現(xiàn)有利益格局下擴(kuò)大份額，而非改革資源配置方式，因?yàn)橄鄬τ陔娏κ袌龈偁幃a(chǎn)生的(經(jīng)營和投資)不確定性，發(fā)電企業(yè)更愿意保持單一買方下的穩(wěn)定性。此外，由于中國電源結(jié)構(gòu)以煤電為主且發(fā)電用煤份額不斷提高，因此煤炭產(chǎn)業(yè)的公平訴求也會(huì)傳遞到電力產(chǎn)業(yè)中，它們希望的同樣是在傳統(tǒng)體制下擴(kuò)大利益份額，而非看到電力競爭。

突出效率并非否定公平的重要性，而是強(qiáng)調(diào)從改革的事后意義上講，提高效率與促進(jìn)公平具有一致性。比如，當(dāng)成本低的電廠得不到優(yōu)先調(diào)度，損失負(fù)荷價(jià)值很高的用戶被限電，社會(huì)價(jià)值很高的電源和電網(wǎng)投資得不到實(shí)施時(shí)，潛在的高效率主體必然受到了不公平待遇。所以，改變資源配置機(jī)制在提高效率的同時(shí)也改善了公平。但是，受公平訴求驅(qū)動(dòng)的改革方案往往容易淪為利益再調(diào)整的工具，難以真正改善激勵(lì)機(jī)制。

誠然，改革激勵(lì)機(jī)制必然導(dǎo)致利益格局變化，但著眼點(diǎn)是放在激勵(lì)機(jī)制還是利益格局上，對應(yīng)的改革路徑卻大不相同。比如對電網(wǎng)而言，以利益調(diào)整為導(dǎo)向的(公平驅(qū)動(dòng)型)方案往往強(qiáng)調(diào)電網(wǎng)企業(yè)的利益集團(tuán)屬性而傾向于拆分電網(wǎng)企業(yè)，但拆分能否改善拆分后企業(yè)的運(yùn)營和投資激勵(lì)卻是疑問。以改革激勵(lì)為導(dǎo)向的(效率驅(qū)動(dòng)型)方案則強(qiáng)調(diào)激勵(lì)相容的制度建設(shè)，更針對公平驅(qū)動(dòng)型方案無法解決的問題，即如何維持長期的利益均衡。

當(dāng)前中國電力體制問題的根源可以追溯至2002年的“5號文”及當(dāng)時(shí)的體制背景。傳統(tǒng)的調(diào)度體制和供電模式?jīng)Q定了調(diào)度、交易均仍適宜被電網(wǎng)企業(yè)壟斷，但改革決策者過分信任單一買方結(jié)構(gòu)和競價(jià)上網(wǎng)制度而低估電網(wǎng)企業(yè)的壟斷勢力，未能協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)重組與機(jī)制設(shè)計(jì)，造成電網(wǎng)企業(yè)的激勵(lì)扭曲。同時(shí)，“5號文”的一個(gè)重要任務(wù)是推動(dòng)國有電力企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)改革，提高國有電力企業(yè)效益，因此很多改革措施是支持國有企業(yè)發(fā)展，而非推動(dòng)電力市場競爭。所以，“5號文”在使中國電力市場結(jié)構(gòu)發(fā)生巨變的同時(shí)，卻并未實(shí)質(zhì)推動(dòng)競爭性市場的建設(shè)，從根本上決定了現(xiàn)在的利益格局。

正如Bohn等(1984)所指出的，促進(jìn)發(fā)電側(cè)競爭應(yīng)通過構(gòu)建電力現(xiàn)貨市場實(shí)現(xiàn)。然而目前中國所謂的發(fā)電側(cè)競爭也僅僅表現(xiàn)為有限的投資競爭。要從根本上扭轉(zhuǎn)這種局面，必須突破利益調(diào)整的藩籬，正如Tirole電力競爭與規(guī)制理論所隱含的基本前提：在已經(jīng)存在眾多發(fā)電企業(yè)的條件下，應(yīng)推動(dòng)電力交易機(jī)制的變革，促進(jìn)批發(fā)競爭，根本扭轉(zhuǎn)市場主體面臨的扭曲激勵(lì)——這是針對“壟斷”的對癥下藥。而像輸配分離或橫向拆分電網(wǎng)企業(yè)等公平驅(qū)動(dòng)型觀點(diǎn)卻是把單一壟斷變成壟斷鏈或把全局壟斷變成區(qū)域壟斷——利益平衡的背后將是“壟斷”低效的持續(xù)存在。

總之，重在利益調(diào)整的結(jié)構(gòu)分拆既非電力市場實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)的必要條件，也非充分條件。除非能證明在現(xiàn)有結(jié)構(gòu)下，市場主體面臨的激勵(lì)再無改善空間，否則結(jié)構(gòu)分拆不宜成為首選方案，特別地，結(jié)構(gòu)分拆成本十分巨大。Tirole指出，被分拆的電網(wǎng)主體之間存在緊密技術(shù)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，能夠讓它們激勵(lì)相容的機(jī)制會(huì)極為復(fù)雜且難以實(shí)施。對中國而言，尋求現(xiàn)有結(jié)構(gòu)下的激勵(lì)改進(jìn)空間，才更加合理、經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)健。

(三) 市場改革與規(guī)制改革是一枚硬幣的兩面，要協(xié)調(diào)推進(jìn)

中國電力體制改革確定的基本目標(biāo)之一是打破壟斷，但對壟斷的理解卻一直囿于歧義，導(dǎo)致改革方向偏離，具體從兩方面說明。第一，壟斷問題的表現(xiàn)和影響均非常復(fù)雜。毫無疑問，對中國電力體制而言，打破壟斷就是打破電網(wǎng)企業(yè)的壟斷，但這僅能表明壟斷主體的身份。壟斷作為一個(gè)中性的市場結(jié)構(gòu)概念，必須結(jié)合壟斷對象才能分析其福利影響。也就是說，打破壟斷的原因不是因?yàn)?ldquo;壟斷”本身;而是因?yàn)閴艛嘀黧w壟斷了不該壟斷的對象。但這一區(qū)別卻被許多觀點(diǎn)，特別是主張調(diào)整利益格局的觀點(diǎn)(有意無意地)忽視了，從而將打破壟斷與拆分電網(wǎng)企業(yè)劃上等號，但真實(shí)情況卻并非如此。

首先，從壟斷的種類和性質(zhì)來看，并非所有壟斷都適合拆分?？偟貋砜?，電網(wǎng)企業(yè)具有三種壟斷：對電網(wǎng)資產(chǎn)的壟斷、對運(yùn)營調(diào)度的壟斷和對電力交易的壟斷。前兩種均屬自然壟斷，縱向、橫向拆分都不會(huì)改變其經(jīng)濟(jì)屬性，因而打破無從談起，只能加強(qiáng)規(guī)制。第三種從技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征上講不具有任何壟斷性質(zhì)，是政府賦予電網(wǎng)的長期特許經(jīng)營權(quán)——競爭的基本前提就是多買多賣的市場結(jié)構(gòu)——因此適宜且應(yīng)該成為打破壟斷的突破口。

其次，從三種壟斷的相互關(guān)系看，現(xiàn)有電網(wǎng)治理結(jié)構(gòu)的效率與問題并存，拆分改革難以做出有效權(quán)衡(成本收益難定)。一方面，當(dāng)前電網(wǎng)治理結(jié)構(gòu)有必然性和合理性：電網(wǎng)企業(yè)壟斷三種職能，實(shí)際上面臨著“剩余索取者”的強(qiáng)激勵(lì)，這在電網(wǎng)發(fā)展水平低、電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡的歷史背景下，極大促進(jìn)了電力產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。另一方面，電網(wǎng)企業(yè)的兩大收益來源(電網(wǎng)投資收益和電力交易收益)也因此混同，電網(wǎng)投資與電力交易之間存在交叉補(bǔ)貼，扭曲投資和消費(fèi)結(jié)構(gòu)。輸配分離和調(diào)度獨(dú)立等電網(wǎng)企業(yè)拆分方案既會(huì)破壞原有合理的激勵(lì)，又無法校正扭曲的激勵(lì)，僅僅是改變相同問題存在的位置。

第三，中國電力體制的問題還根源于規(guī)制缺失或低效。正如Tirole指出的，競爭性電力市場中既有一般性失靈，也有電力產(chǎn)業(yè)特有的失靈，遍布電力交易、系統(tǒng)可靠性、電源和電網(wǎng)投資等各個(gè)領(lǐng)域。中國電力產(chǎn)業(yè)也不例外，雖然現(xiàn)有電力體制因缺乏市場而免受市場失靈的困擾，但在市場化進(jìn)程中，競爭性市場必然伴隨著許多新的市場失靈問題。然而一些改革主張過分聚焦電網(wǎng)的壟斷問題而忽略競爭性電力市場中的潛在市場勢力，特別是發(fā)電商的市場勢力。即便假設(shè)拆分能夠有效打破電網(wǎng)企業(yè)的壟斷，也無法抑制競爭性市場中的發(fā)電商市場勢力。從中國發(fā)電側(cè)的市場集中度和區(qū)域市場分割來看，潛在的發(fā)電側(cè)市場勢力會(huì)非常嚴(yán)重(回憶下美國加州的改革)。更重要地，發(fā)電側(cè)市場勢力的形式非常復(fù)雜并受多種因素影響，除網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)、市場主體布局等客觀條件外，還包括策略性行為、市場交易模式、阻塞管理制度等。特別地，市場交易模式和阻塞管理制度均要由規(guī)制機(jī)構(gòu)做出抉擇。因此，改革的決策者應(yīng)該重視規(guī)制協(xié)調(diào)推進(jìn)規(guī)制改革。

總之，中國電力體制改革的問題是由市場缺失和規(guī)制低效共同構(gòu)成的，某種意義講，規(guī)制低效決定了市場缺失，因?yàn)橹袊娏Ξa(chǎn)業(yè)就是在強(qiáng)行政干預(yù)下發(fā)展起來的。遺憾地是，盡管激勵(lì)性監(jiān)管體制嚴(yán)重滯后，但由規(guī)制低效帶來的影響卻并未得到充分關(guān)注，更甚者，往往被打破壟斷的口號所掩蓋，最終被歸結(jié)為市場和企業(yè)的問題。改革的方向也因此偏離。

要真正打破壟斷，電力體制改革就要把壟斷的性質(zhì)特征與對有效規(guī)制的需求結(jié)合起來：針對自然壟斷環(huán)節(jié)，拆分會(huì)增加改革成本和風(fēng)險(xiǎn)，正確的思路是加強(qiáng)激勵(lì)性規(guī)制;針對非自然壟斷的電力交易功能，則要通過合理的結(jié)構(gòu)重組形成競爭性電力交易市場，并針對可能出現(xiàn)的市場失靈，創(chuàng)新規(guī)制方式以保障市場效率的釋放。

(四) 電力體制改革需要理論指導(dǎo)，不宜再“摸著石頭過河”

中國電力體制改革自2002年《電力體制改革方案》(“五號文”)推動(dòng)廠網(wǎng)分離與主輔分離后再無實(shí)質(zhì)進(jìn)展。其原因有多方面，但缺乏深入理論研究無疑是基本原因之一。實(shí)際上，“五號文”透露出的改革思想來源主要是國外電力體制改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，及國內(nèi)多家辦電以及改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)。

反觀國外的真實(shí)情況卻是：電力市場化的成功改革均由理論創(chuàng)新肇始。世界最早的智利電力市場化改革由主張放松規(guī)制和私有化的“芝加哥男孩”經(jīng)濟(jì)學(xué)家推動(dòng);塑造現(xiàn)代電力市場治理結(jié)構(gòu)的思想源自Joskow(1983)等 ;電力競爭的核心機(jī)制建立在Bohn(1982)、Bohn等(1984)、Schweppe等(1988)等研究建立的電力現(xiàn)貨市場理論之上;輸電容量資源配置機(jī)制的重大變革則來自Hogan(1992)——被認(rèn)為最成功的美國PJM電力市場的每次制度創(chuàng)新都有先進(jìn)理論的指導(dǎo)。

正如Tirole所主張的，針對一個(gè)產(chǎn)業(yè)或國家的分析結(jié)論不能轉(zhuǎn)移到另一個(gè)產(chǎn)業(yè)或國家上，其電力規(guī)制與競爭理論同樣秉承了這一理念，成為將經(jīng)濟(jì)理論與電力政策緊密結(jié)合的典范。其實(shí)，真正的國際經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)應(yīng)該是不要過分倚重國際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。中國電力體制改革已不再適合“摸著石頭過河”，沒有深入理論研究就無法理解電力的復(fù)雜技術(shù)特征如何與市場化的資源配置機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效結(jié)合，也無法建立適合國情的新型電力體制。

在關(guān)于中國電力體制改革總體目標(biāo)的討論中，理論界和政策界似乎在建設(shè)競爭性的電力市場上達(dá)成一致，困難和分歧主要來自于推進(jìn)方向和路徑上。但實(shí)際上，這些問題最終仍歸結(jié)到如何理解“競爭性電力市場”上，Tirole的理論讓我們能夠更加清晰地認(rèn)識電力市場及市場化改革的性質(zhì)和特征。

(作者系中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 副研究員)