2014年9月23日，一份特快專遞寄至民間環(huán)保組織“重慶兩江志愿服務發(fā)展中心”(下稱兩江中心)的辦公室，文件的紅色信頭顯示其來自于山西省環(huán)保廳。那是一份關于“申請公開環(huán)境容量數(shù)據(jù)”的復函，稱兩江中心此前提出申請公開的內(nèi)容“不屬于政府信息公開的內(nèi)容”。
這是兩江中心收到的最后一份關于環(huán)境容量數(shù)據(jù)的正式回復。
2014年8月初，兩江中心向全國31個省、自治區(qū)和直轄市提出信息公開申請，要求公開環(huán)保部(原國家環(huán)?？偩?依相關文件核定的區(qū)域環(huán)境容量數(shù)據(jù)。幾個月過去，他們已經(jīng)收到了大部分省、自治區(qū)和直轄市以及環(huán)保部關于“環(huán)境容量信息公開”問題的回復。
遺憾的是，無論是環(huán)保部還是任何一個省份，都沒能回答他們的疑問：中國的環(huán)境容量數(shù)據(jù)究竟什么樣?
所謂環(huán)境容量，是指在不超過依法確定的環(huán)境質(zhì)量目標值的情況下，環(huán)境最大可以承受或容許排放的污染物的量。換個說法，環(huán)境容量是環(huán)境能夠承載污染物的上限，不可逾越的紅線，亦是制定各項環(huán)境政策的根本數(shù)據(jù)，目前，可以度量的數(shù)據(jù)主要包括大氣和地表水的環(huán)境容量。
雖然“環(huán)境容量”的概念尚屬生僻，近年來，另一個與其緊密相關的詞匯“環(huán)境承載力”則頻頻見諸政府文件。2014年12月舉行的中央經(jīng)濟工作會議上指出，目前中國“環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限”。這其中“上限”的確定，即需要環(huán)境容量數(shù)據(jù)作為依據(jù)。
“上限”究竟是多少?中國各地的環(huán)境容量究竟所剩幾何?從環(huán)保部到地方環(huán)保廳，竟無一處能給出準確答案。根據(jù)公開信息，2003年，環(huán)保部前身國家環(huán)保總局曾下文要求各地核定環(huán)境容量數(shù)據(jù)，并出臺了一系列技術規(guī)范和指導。然而，這個動員全國的普查項目幾年之后卻不了了之。
相關經(jīng)費沒有到位?技術條件無法達到?抑或是數(shù)據(jù)太難看以致被雪藏?財新記者采訪到的專家提出了不同的分析和回答。
數(shù)據(jù)不存在?
兩江中心向各地申請信息公開的舉動源于一個疑問——各地政府，乃至全國制定污染減排政策時的依據(jù)是什么?
“為什么河北會上那么多鋼鐵?”兩江中心主任向春表示，如今京津冀地區(qū)嚴重的空氣污染，相當一部分來源是工業(yè)污染，如果早期能夠?qū)@一帶的環(huán)境容量進行準確估算，并且根據(jù)容量及時控制發(fā)展規(guī)模，也許空氣污染不會發(fā)展到如此糟糕的地步。
上世紀80年代初，中國環(huán)境學界就開始了對水體環(huán)境污染容量的相關研究，上世紀90年代，一些地區(qū)也嘗試性地開展了大氣、地表水的環(huán)境容量研究。
“實施以環(huán)境容量為基礎的排污總量控制制度是改善環(huán)境質(zhì)量的根本手段。”在經(jīng)歷一二十年的研究后，2003年，國家環(huán)?？偩衷诃h(huán)發(fā)【2003】141號文件中，強調(diào)了環(huán)境容量數(shù)據(jù)的重要性，并同時向全國省級和環(huán)保重點城市環(huán)保部門提出核定環(huán)境容量的要求。
在這份名為《關于印發(fā)全國地表水環(huán)境容量和大氣環(huán)境容量核定工作方案的通知》的文件中，相關工作方案印發(fā)至各省、自治區(qū)以及北京、天津、上海、重慶等113個環(huán)保重點城市的環(huán)保局，要求他們從當年8月開始在全國開展環(huán)境容量測算工作，為期六到八個月，并將結(jié)果上報至環(huán)?？偩诌M行核定。
2003年之后，在環(huán)保部網(wǎng)站上的公開信息中零星有一些相關文件，例如開辦環(huán)境容量測算相關技術培訓班，督促各重點城市加快環(huán)境容量測算，通報一些省市的工作進展等等，但前述文件中的匯總核定工作再無提及。
時隔11年，在給兩江中心的告知書中，環(huán)保部表示，當時開展的環(huán)境容量測算工作由于各地工作基礎和技術水平差異，最終未形成完整的區(qū)域環(huán)境容量核定結(jié)果。因此，“申請獲取的信息不存在”。
環(huán)保部同時在告知書中提及，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的有關要求中，包括建立資源環(huán)境承載能力預警機制，對水土資源、環(huán)境容量等實行限制性措施，環(huán)保部正積極醞釀開展環(huán)境容量測算工作。
截至2014年底，除了湖南、廣西等八個省的環(huán)保廳未有任何回復，兩江中心大部分的申請都獲得了回音，有電子郵件、書面復函形式，也有在追問情況的電話通話中簡單回復的一兩句話。
各個省份的回復最終都表達了同一個意思：目前無法公開該地區(qū)環(huán)境容量的數(shù)據(jù)。相當一部分回復只是簡單地宣稱“信息不存在”或是要求去上級部門申請。有一些回復則反映出十年前環(huán)保總局發(fā)文之后的工作進展。
例如山東省環(huán)保廳回復表示，的確做過測算，但完成上報后環(huán)保部沒有反饋。
同時也有一些省份表示，受技術水平的限制，當時沒能完成測算工作，例如江蘇、廣東。其中廣東省環(huán)保廳回復稱，該省環(huán)境容量測算推進過程中遇到問題，之后環(huán)保總局未要求上報，也未進行核定。
容量數(shù)據(jù)疑云
在一些環(huán)境界學者的眼中，環(huán)境容量的重要性怎么強調(diào)都不過分。
“一個地區(qū)環(huán)境容量都沒搞明白，一切都是胡扯。”致力于研究環(huán)境法制的北京大學法學院教授汪勁對財新記者表示，查清環(huán)境容量數(shù)據(jù)不但應該是控制或削減污染物總量和減排的依據(jù)，也是衡量治理污染的法規(guī)和制度實施有沒有效的標準，評估制度或法規(guī)的有效性，最重要的標準就是看環(huán)境容量有沒有超。
與監(jiān)測污染物指標不同，環(huán)境容量測算的難度不小。汪勁表示，一種可能性是，當年的環(huán)境容量測算由于經(jīng)費、經(jīng)驗等問題，也許沒能順利進行下去。
“但另一種可能是做完了，但數(shù)據(jù)很難看，”汪勁表示，2003年開展的那次環(huán)境容量測算表面上半途而廢，實際上，直到近年來，這個術語仍不時在許多公開官方文件中，“環(huán)境容量超載”“排污量遠遠超過環(huán)境容量”等的說法隨處可見。例如，《2013年北京市環(huán)境狀況公報》中提及，2013年，該市的排污總量有所下降，但仍“大幅超出環(huán)境容量”。
“如果沒有相關的數(shù)據(jù)，怎么能說是大幅超出呢?”
幾位當年參與了2003年全國環(huán)境容量測算工作的學者證實了汪勁的猜測。財新記者了解到，經(jīng)過一段時間的工作，當年環(huán)保部確實獲得了一些數(shù)據(jù)。據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南回憶，早在上世紀90年代，規(guī)劃院就開始了探索性的測算工作，2003年，大氣和地表水的環(huán)境容量測算工作也由規(guī)劃院牽頭來做。
2003年那次大氣環(huán)境容量的測算并不成功。王金南表示，由于知識和環(huán)境標準的限制，當時只做了二氧化硫的環(huán)境容量測算。
在當時，細顆粒物PM2.5僅僅是環(huán)境科研界一個前沿概念，二氧化硫和總懸浮顆粒物被認為是空氣中的首要污染物。王金南表示，當時針對二氧化硫的全國環(huán)境容量有一個結(jié)論性質(zhì)的數(shù)字，但現(xiàn)在來看，當時的計算方法和相關數(shù)據(jù)都有瑕疵。
之前研究主要集中在常規(guī)污染指標環(huán)境容量測算，例如測算實現(xiàn)年均濃度達標，二氧化硫的最大允許排放量有多少。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院大氣部環(huán)境模擬與評估研究室主任薛文博告訴財新記者，自2003年之后，國家層面系統(tǒng)性的環(huán)境容量研究基本處于停滯狀態(tài)。
新的大氣環(huán)境標準出臺后，大氣環(huán)境容量的內(nèi)涵更是發(fā)生了根本性的改變，首要污染指標從二氧化硫等變成了PM2.5，測算難度也增加了不少。
地表水的環(huán)境容量研究則是另一個故事。作為當時全國地表水環(huán)境容量測算工作的主持者之一，環(huán)保部規(guī)劃院研究員、副院長吳舜澤告訴財新記者，無論是全國數(shù)據(jù)還是分省數(shù)據(jù)，當時都已經(jīng)得出了結(jié)果。
中國對于水體污染的研究起步早于大氣，對于一些關鍵問題學界較早形成了共識。多年來，相關水質(zhì)標準也并未發(fā)生太大的改變。應該說，當年所做的環(huán)境容量研究，除了一些水文條件發(fā)生改變明顯的地區(qū)，依然適用于今天。
“現(xiàn)在經(jīng)常說一些地區(qū)‘有河皆干’ ，河水都干了，容量自然也就不存在了。”王金南表示。
吳舜澤認為，當年得出的水環(huán)境容量研究結(jié)果的技術性較強，不能直接、簡單地用于指導普通公眾的生活。但他也強調(diào)，這些數(shù)據(jù)是自然環(huán)境的“家底”，給近年來官方的污染物控制的政策制定提供了理論依據(jù)。
雖然環(huán)保部在給兩江中心的回復宣稱“信息不存在”，但環(huán)境容量數(shù)據(jù)，特別是地表水的環(huán)境容量數(shù)據(jù)近年來也在各個場合掛在環(huán)保官員嘴上，用以證明目前環(huán)境問題之嚴重。
中國工程院院士、中國環(huán)境科學研究院院長孟偉，中國環(huán)境科學研究院副院長宋永會等人都曾在不同的公開場合引用、提及，中國地表水的COD(化學需氧量)環(huán)境容量為740.9萬噸，氨氮容量為29.8萬噸。
吳舜澤向財新記者證實，這兩個數(shù)據(jù)是準確的，確實由當年測算得出。
與COD環(huán)境容量相對應的是，2010年全國第一次污染源的數(shù)據(jù)顯示，全國地表水COD實際排放量為3028.96萬噸，是測算出環(huán)境容量的4倍之多，一些學者也指出，氨氮的排放量也幾倍高于測算出的環(huán)境容量。
這些數(shù)字一再被媒體和各個研究機構(gòu)引用，流傳甚廣。向春表示，事實上公眾對于環(huán)境宏觀數(shù)字并非漠不關心。
“每一項環(huán)境管理政策最終都要落實到微觀的個體企業(yè)和個人身上，如果不公開宏觀的環(huán)境容量數(shù)據(jù)，如何讓公眾判斷相關的環(huán)境管理政策的合理性?”向春說。
超載的環(huán)境
盡管官方研究停滯多年，科研界一直沒有放棄對于環(huán)境容量問題的研究。2014年，一份公開發(fā)表的研究報告初步揭示了新的空氣質(zhì)量標準下，中國環(huán)境容量的現(xiàn)實圖景。
這份由環(huán)保部規(guī)劃院和清華大學共同完成的研究報告題為《基于全國城市PM2.5達標約束的大氣環(huán)境容量模擬研究》，該報告首次在城市PM2.5達標情景下，測算了主要污染物的大氣環(huán)境容量。
研究結(jié)果顯示，按照目前國家的二級標準，即PM2.5年均濃度控制在35微克/立方米，全國大氣環(huán)境對二氧化硫的最大容量為1360萬噸、氮氧化物為1260萬噸，一次PM2.5和氨的環(huán)境容量分別為620萬噸和630萬噸。
這些數(shù)字看似巨大，但事實上，現(xiàn)存的大氣環(huán)境容量已經(jīng)遠不能承載實際的排放。用2010年的排放數(shù)據(jù)做對比，氧化硫、氮氧化物、一次PM2.5和氨的排放量分別超過環(huán)境容量的66%、81%、96%、52%。
此外，報告分別測算了各省級行政區(qū)劃的環(huán)境容量，報告撰寫者之一薛文博表示，依照這個容量來看，除了海南和西藏，全國所有地區(qū)的環(huán)境容量都已經(jīng)超載，其中，京津冀地區(qū)為嚴重超載區(qū)域。
報告中顯示，北京、天津、河北的多種污染物超載率均大于150%，長三角地區(qū)的上海、江蘇、浙江的污染物超載率均介于50%到150%之間。31個省市區(qū)中，空氣污染較嚴重的河南、河北、天津、安徽、山東及北京6省市四項污染物排放量均超過環(huán)境容量1倍以上。
研究者認為，在超載表格上排名靠前的地區(qū)，對應的空氣污染水平也較高，這就反映出環(huán)境容量對于污染治理的指導意義。
這個結(jié)果雖然驚人，但并不代表官方環(huán)境容量測算結(jié)果，薛文博同時指出，該研究是在相關科研項目支持下完成的，作為科研機構(gòu)，他們也希望相關部門能將該成果應用于“十三五”大氣污染控制規(guī)劃。
研究報告中建議，環(huán)境決策部門在“十三五”期間可以依據(jù)環(huán)境容量超載程度，實施基于環(huán)境容量超載率的減排管理，確保減排指標能夠與各地所面臨的不同環(huán)境問題相對應。
目前，中國對污染物的總量控制實施目標總量控制，理論上來說，目標總量控制是在經(jīng)濟可承受、現(xiàn)有技術可達的條件下，到底能夠減排多少污染物，目標確定后由國家將總量減排目標下達給地方。
汪勁表示，在操作層面上，中國目前總量減排量的目標確定更像是“拍腦袋”出來的，企業(yè)上報一些，算出相關部門領導認為差不多能達到的目標，就確定了出來，
薛文博認為，在目前環(huán)境污染程度較高、同時需要考慮經(jīng)濟發(fā)展的社會現(xiàn)實之下，目標總量控制不失為一種合理的措施。
“比如一個病入膏肓的人，先治療把病壓下去一點再說，然后再考慮怎樣能徹底恢復健康。”薛文博說，當環(huán)境治理到一定程度，基于環(huán)境容量達標的容量總量控制將是未來的趨勢所在。
