歲末，編輯部照例要回望盤點這一年。2014年4月24日，《環(huán)境保護法》由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂通過，將于明年1月1日開始實施。
“違法成本低”是長期以來的痼疾，新法如何提高企業(yè)違法成本的各種解讀幾乎持續(xù)了一年。
惟其重要性，企業(yè)周刊將其作為2014年度話題，結合今年以來的各種案例進行深度剖析。違法成本究竟有多低?為什么會這么低?究竟該怎樣構成?違法成本低的尷尬還會持續(xù)多久?新修訂的《環(huán)境保護法》能根除這一痼疾嗎?
“據(jù)有關部門統(tǒng)計，我國環(huán)境違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價的2%。既然違法可以比守法得到更多好處，那么，一家企業(yè)如果是真正的經(jīng)濟人，肯定就要選擇違法，而不會選擇守法。” 中國政法大學教授王燦發(fā)在《環(huán)境違法成本低之原因和改變途徑探討》中這樣寫到。
違法成本究竟有多低?
與治理成本差距很大，罰款金額與守法成本相比微不足道，違法企業(yè)繳納罰款非常積極，依法整改紋絲不動
違法成本到底有多低?今年以來，環(huán)保部門曬出的罰單讓公眾有了最直觀的感受，甚至有網(wǎng)友調侃，罰款“只夠買兩屜包子”。
今年6月，青島環(huán)保局官方微博披露，因為排放廢水中COD、氨氮超標，青島環(huán)保局按照《水污染防治法》規(guī)定，對青島嶗特啤酒有限公司處以排污費兩倍的罰款，即654元。這一罰款金額已讓很多人咋舌，但在環(huán)保部門的處罰中，這還不是最低的。
廣東省東莞市僑鋒電子有限公司因排放廢水中的總銅超標1.8倍，東莞市環(huán)保局對其處應繳納排污費數(shù)額4倍的罰款，總計85.4元。這樣的罰單看似荒誕，甚至有些黑色幽默，卻是環(huán)保違法成本低的真實寫照。
根據(jù)現(xiàn)行《水污染防治法》規(guī)定，對超標排放處以應繳納排污費數(shù)額兩倍以上五倍以下的罰款。環(huán)境保護部華東環(huán)保督查中心督查四處處長朱風松說，這對一些排污量大、應繳納排污費高的企業(yè)提高了威懾力，但對那些排污量小、污染危害大的企業(yè)，如化工、電鍍等企業(yè)的威懾遠遠不夠。
據(jù)設計單位初步測算，按1000噸/日的廢水量，污水處理設施建設費用分行業(yè)來講，造紙廢水(廢紙造紙)約需300萬元，印染廢水約需250萬元，化工廢水約需350萬元，再加上每天2500~6000元的運行費用，治理成本很高。與之相比，罰款金額則要低得多。
朱風松給記者舉例說，某化工企業(yè)不正常運轉污水處理設施，導致排放廢水中氨氮超標27倍，經(jīng)核算每月應繳納排污費僅4260元，按最高5倍計罰為21300元，遠低于治污設備投資和日常正常運行費用。
我國現(xiàn)行《大氣污染防治法》規(guī)定，對不正常使用大氣污染物處理設施的罰款最高為5萬元，對不配套建設污染治理設施的最高罰款為10萬元，對超標排放的最高罰款為10萬元。
“但脫硫脫硝除塵設施的建設和運行費用動輒就數(shù)百萬數(shù)千萬元。比如，某電廠二氧化硫排放超標，被環(huán)保部門按最高額度10萬元處以罰款，但脫硫設施的正常運行費用高達每月100萬元，罰款金額與之相比微不足道。這導致很多違法企業(yè)繳納罰款非常積極，依法整改卻紋絲不動。”朱風松告訴記者。
12月22日，《大氣污染防治法》(修訂草案)首次提交全國人大常委會審議，加大對違法行為的處罰力度是亮點之一，而且取消了現(xiàn)行法中50萬元的處罰上限。
但是，根據(jù)之前公布的《大氣污染防治法》(修訂草案征求意見稿)，一些基層環(huán)保部門工作人員認為，某些條款的處罰力度仍偏小。比如，征求意見稿第93條規(guī)定，未密閉貯存煤炭、水泥、石灰、石膏、砂土等易產生揚塵物料的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責令改正，可處兩萬元以下罰款。而兩萬元對大型混凝土企業(yè)或煤場、散料不覆蓋的大型企業(yè)來說，這樣的罰金起不到震懾作用。
為何違法成本低?
傳統(tǒng)依靠行政罰款、排污收費來提高違法成本的路走不通了。提高違法成本是趨勢，應綜合使用各種處罰措施
去年4月，由于選礦企業(yè)偷排污水，云南昆明驚現(xiàn)“牛奶河”。而今年11月，昆明市東川區(qū)內的小江河水再度呈現(xiàn)乳白色，后經(jīng)確認，這是因為上游企業(yè)尾礦庫的上清液沉淀時間不夠就排放所致，排污企業(yè)確定為東川區(qū)小江固體廢棄物治理有限公司。這家企業(yè)被停產整頓，并罰款60萬元。
如果發(fā)現(xiàn)企業(yè)偷排怎么辦?這是不少環(huán)保部門工作人員在出國交流時向國外同行提出的問題。“可他們覺得這個問題有些奇怪，企業(yè)為什么要偷排?在他們看來，這是不可想象的，因為偷排將面臨嚴厲處罰，甚至導致企業(yè)倒閉。”哈爾濱市環(huán)保局一位工作人員說，“可國內企業(yè)覺得值，因為偷排一天就能省下不少環(huán)保運行費用。”
比如，某醫(yī)藥化工企業(yè)不正常運行污染防治設施，按照《水污染防治法》要處以1倍以上3倍以下應繳排污費的罰款，由于公司每天的排水量不大(20噸左右)、排污費征收額較低，因此罰款金額也就幾千元。但如果正常運行污染防治設施、確保廢水達標排放，運行成本(藥劑、電費、人工、設備折舊等)每天就需要幾百元甚至上千元。
環(huán)境保護部原總工程師、中國工業(yè)環(huán)保促進會會長楊朝飛接受記者采訪時表示，過去講提高違法成本，一是罰款，二是提高排污收費標準。但是，我國的企業(yè)規(guī)模大小不一，一些處罰標準可能讓小企業(yè)受不了，但大企業(yè)仍無所謂。比如，根據(jù)《環(huán)境影響評價法》，建設項目環(huán)評未批先建面臨的罰款金額僅為五萬元以上二十萬元以下。而且，現(xiàn)行法律對違法行為處罰的自由裁量權不是很大，執(zhí)行時會產生很多問題。同時，我國對違法行為處罰的行政處罰額度都不是很大。
“我國目前的排污收費也面臨很多尷尬，企業(yè)寧愿繳費也不治理，環(huán)保部門寧可收費也不治理，而且，目前很多排污收費都是協(xié)商確定的。”楊朝飛說，過去過度依靠行政執(zhí)法，而不是司法手段，行政執(zhí)法又以罰款為主。“傳統(tǒng)依靠行政罰款、排污收費來提高違法成本的路走不通了。提高違法成本是趨勢。”
顯然，對違法行為的處罰不應只限于行政處罰，更不應限于罰款，而應綜合使用各種處罰措施，將刑事責任、民事責任等與行政處罰、行政處分等結合使用。
在新修訂的《環(huán)境保護法》實施之前，對環(huán)保違法行為的處罰也包括其他方式。但朱風松告訴記者：“由于涉及與公檢法等部門的聯(lián)動，不同地區(qū)的實際執(zhí)行水平存在較大差異。有的地方機制建立比較好，執(zhí)行到位，威懾力度就大;有的地方部門配合不到位，就流于形式了。”
環(huán)境違法案件移送渠道不暢通的問題也需要引起關注。據(jù)朱風松介紹，2013年某地環(huán)保部門向法院移送近30起環(huán)境違法案件，申請法院強制執(zhí)行，但法院只受理了兩起，其他案件均無理由退回，不予受理。
按日計罰效果如何?
高額罰款讓違法排污企業(yè)望而生畏，促使其在權衡違法排污和整改環(huán)境問題的利弊時將天平偏向了后者
2014年，一個新詞被頻繁提及，這就是按日計罰。根據(jù)新修訂的《環(huán)境保護法》第五十九條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法做出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。
事實上，國內“按日計罰”的經(jīng)驗來自重慶，《環(huán)境保護按日連續(xù)處罰暫行辦法》(征求意見稿)也是環(huán)境保護部委托重慶市環(huán)保局起草的。
2007年修訂的《重慶市環(huán)境保護條例》第111條第2款規(guī)定：“違法排污拒不改正的，環(huán)境保護行政主管部門可按本條例規(guī)定的罰款額度按日累加處罰”。2011年修訂的《重慶市長江三峽水庫庫區(qū)及流域水污染防治條例》第58條第2款規(guī)定：“違法排污行為拒不改正的，可按法律、法規(guī)規(guī)定的罰款額度按日累加處罰。”這成為重慶實施“按日計罰”的依據(jù)。
創(chuàng)建于1966年的某化工廠擁有上億元資產，產品遠銷歐、美、日等20多個國家或地區(qū)。但因建廠較早，廠區(qū)布局不合理，地下管網(wǎng)混亂，生產設施陳舊，產品結構及其工藝設備落后，存在設備跑冒滴漏、清污分流不徹底、污染治理設施達不到處理要求等問題，污染物不能穩(wěn)定達標排放。
在實施按日計罰之前，環(huán)保部門先后對其行政處罰40余次，罰款200多萬元。但由于問題整改所需要的資金遠遠超過罰款總額，企業(yè)拒不進行整改。
2009年4月，企業(yè)排污許可證到期后，環(huán)保部門未再向其核發(fā)排污許可證，企業(yè)在無排污許可證的情況下繼續(xù)進行生產。2009年5月起，環(huán)保部門先后對其超標排污、無證排污、違法排污拒不改正的行為實施按日計罰8次，罰款金額共計1606萬元。
面對高額處罰，企業(yè)感受到前所未有的壓力，決定投入大筆資金進行環(huán)境整治，最終完成整改任務，實現(xiàn)污染物穩(wěn)定達標排放。
按日計罰帶來的高額罰款讓違法排污企業(yè)望而生畏，促使其在權衡違法排污和整改環(huán)境問題的利弊時將天平偏向了后者。
重慶市環(huán)保部門的統(tǒng)計顯示，實施按日計罰制度之后，企業(yè)違法排污行為主動改正率大幅提高，從2007年前的4.8%上升到目前的99%以上，工業(yè)企業(yè)違法排污案件數(shù)量大幅下降。
新修訂的《環(huán)境保護法》第五十九條中還明確，可以按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得來確定罰款金額。“這樣綜合確定的罰款金額會遠高于現(xiàn)行法律規(guī)定能做出的罰款金額，如果企業(yè)拒不整改，還可以實施按日計罰。這樣企業(yè)違法所付出的經(jīng)濟成本必然高于違法帶來的經(jīng)濟收益，對企業(yè)的震懾力就會很大。”朱風松說。
不僅企業(yè)面臨的罰款金額會增加，追究違法排污責任的力度也在加大,構成犯罪的，將被依法追究刑事責任。“企業(yè)在做出違法行為前，自己也會算清這些賬，久而久之，守法自覺性就會樹立起來。”朱風松說。
制度豈能被逾越?
行政干擾執(zhí)法仍是我國當前一個很大的問題，如果法律法規(guī)不能有效實施，就流于表面了
近日，華東環(huán)保督查中心在檢查中發(fā)現(xiàn)一家火力發(fā)電企業(yè)的除塵設施簡陋，未建設脫硫脫硝設施，煙塵、二氧化硫、氮氧化物等3項污染物均超標排放。根據(jù)現(xiàn)行《大氣污染防治法》相關規(guī)定，當?shù)丨h(huán)保部門對這家企業(yè)下達限期整改通知書并處以10萬元罰款。
“由于強制執(zhí)行困難，限期整改和罰款至今未落實到位。”朱風松說：“環(huán)保部門僅僅是環(huán)境監(jiān)管部門，讓其承擔強制措施的實施主體責任確有一定的難度”。
一位基層環(huán)保工作人員跟記者說起這樣一件事：有一次，當?shù)毓ど獭h(huán)保、動物檢驗檢疫等部門聯(lián)合行動，在檢查一家屠宰場相關證照齊全情況時，還沒等他們離開企業(yè)，這位工作人員就接到領導電話，要求不能找這家企業(yè)的麻煩。“法律規(guī)定是一回事，但有時候，我們在基層執(zhí)法中即使發(fā)現(xiàn)了違法行為，也很難開出罰單。”
楊朝飛坦言，行政干擾執(zhí)法仍是我國當前一個很大的問題，“行政、民事、刑事責任必須到位，只要罰到位，企業(yè)就會害怕。”
“如果法律法規(guī)不能有效實施的話，就流于紙面了。”公眾環(huán)境研究中心主任馬軍說，在這方面是有教訓的。此前各地一直在推行黑名單制度、綠色信貸等政策，要求環(huán)保部門把環(huán)保違法名單交給銀行，但常常不能有效提供。“一旦政策開始實施，各種關系就開始啟動，聯(lián)合起來讓其失效。這是因為當時沒有強制規(guī)定黑名單向社會公開，使政策執(zhí)行過程中存在暗箱操作的可能，致使其形同虛設。”
用楊朝飛的話說，“我們很多制度設計很好，但如果不能堅持依法治國，很多制度都可能被逾越過去”。
新修訂的《環(huán)境保護法》第五十四條規(guī)定，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，應當將企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經(jīng)營者的環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單。應該說，這是一個進步，公開可以在一定程度上避免暗箱操作的可能。
“將企業(yè)環(huán)保違法行為記入社會誠信檔案，會對企業(yè)形成新的壓力，是在罰款以外提高企業(yè)違法成本的方式，會使企業(yè)的聲譽受到處罰，從而影響企業(yè)軟實力。”楊朝飛說，如果這一措施使用好，會限制企業(yè)貸款、影響企業(yè)上下游合作等，也會提高企業(yè)違法成本，但這一制度也不是萬能的。
朱風松說，此次新修訂的《環(huán)境保護法》授予環(huán)保部門以查封、扣押等權力，對于一些環(huán)境違法企業(yè)，尤其是地方利稅大戶、大型國有企業(yè)等，環(huán)保部門依法查封、扣押、按日計罰等，會產生經(jīng)濟、失業(yè)、拆遷等問題，一旦地方政府不支持，環(huán)保監(jiān)管部門必將承受政府與百姓雙層壓力，實施起來畏首畏尾，壓力與責任最終還是落在基層環(huán)保執(zhí)法人員身上。
