PPP模式(Public-Private-Partnership)在地方融資體系的轉(zhuǎn)型中分量正在加重。
10月28日，中國(guó)政府網(wǎng)公布了財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》的通知(下稱(chēng)通知)，對(duì)地方債的清理甄別工作作出安排。根據(jù)要求，此次債務(wù)清理將按照2013年6月底的審計(jì)確認(rèn)數(shù)據(jù)和截至2014年底的債務(wù)增減數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行填表上報(bào)。
值得一提的是，通知還強(qiáng)調(diào)，通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的地方性融資不納入政府債務(wù);同時(shí)對(duì)于部分在建項(xiàng)目而言，亦需優(yōu)先通過(guò)PPP模式進(jìn)行推進(jìn)。
顯然，PPP模式已被視為此次地方債務(wù)清理工作中的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)，但在該模式加速推進(jìn)的背后，如何吸引社會(huì)資本以及如何確認(rèn)項(xiàng)目對(duì)于PPP模式的適用性，均成為部分業(yè)內(nèi)人士關(guān)注的重點(diǎn)。
有業(yè)內(nèi)人士指出，隨著政策面的利好，與PPP相配套的《特許經(jīng)營(yíng)法》等立法工作或亦將得以推進(jìn)，而在PPP的適用范圍上，“正面清單”管理模式亦有望到來(lái)。
PPP模式疾行
此次針對(duì)地方政府存量債務(wù)的清理整頓中，PPP被賦予了較高的替代性意義。
“通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)。”前述通知提出，“地方各級(jí)政府要全面統(tǒng)計(jì)鎖定截至《意見(jiàn)》發(fā)文日(9月21日)的在建項(xiàng)目。在建項(xiàng)目要優(yōu)先通過(guò)PPP模式推進(jìn)，確需政府舉債建設(shè)的，要客觀核算后續(xù)融資需求。”
事實(shí)上，早在國(guó)務(wù)院10月2日下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》及后來(lái)的常務(wù)會(huì)議中，PPP模式亦成為地方政府被重點(diǎn)鼓勵(lì)開(kāi)展的融資模式。
而另一方面，如何開(kāi)展PPP項(xiàng)目早已成為現(xiàn)階段部分陷入融資困境的地方平臺(tái)所關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。
“其實(shí)今年以來(lái)發(fā)債、信托和基金子公司的業(yè)務(wù)都漸漸不好做了。” 西部一家百?gòu)?qiáng)縣平臺(tái)公司融資負(fù)責(zé)人吳菲(化名)強(qiáng)調(diào)，“以后PPP將成為我們和一些金融機(jī)構(gòu)合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，不過(guò)目前的合作模式還在討論、研究之中。”
而在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，由于PPP項(xiàng)目的投資、運(yùn)營(yíng)及回報(bào)周期偏長(zhǎng)，如何吸引社會(huì)資本參與或成為阻礙PPP模式推廣的一大難題。
“從期限看，PPP通常要10年到20年，這個(gè)期限對(duì)于許多社會(huì)資金來(lái)說(shuō)太長(zhǎng)了。”上海一位投行人士坦言，“像國(guó)內(nèi)這么高的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率，資金的周期要求也短，同樣的錢(qián)很可能就去做房地產(chǎn)了。”
在其看來(lái)，除負(fù)債期限較長(zhǎng)的保險(xiǎn)資金外，PPP模式的回報(bào)周期恐難滿(mǎn)足現(xiàn)階段社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)偏好;而亦有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，可將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或收費(fèi)權(quán)進(jìn)行抵押證券化，以化解社會(huì)資本進(jìn)入PPP模式的流動(dòng)性及期限障礙。
“可以把資產(chǎn)證券化和PPP模式相結(jié)合，讓風(fēng)險(xiǎn)收益相匹配的資金在資本市場(chǎng)上完成對(duì)接。”深圳一家券商資產(chǎn)證券化產(chǎn)品設(shè)計(jì)人士段元(化名)表示，“這其中也存在不少問(wèn)題，例如收費(fèi)權(quán)的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)如何確定，而該類(lèi)權(quán)益能否成為質(zhì)押標(biāo)的在法律層面也存在爭(zhēng)議。”
值得關(guān)注的是，利好長(zhǎng)期性收益權(quán)的質(zhì)押融資的制度正在加速形成。10月24日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，將創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域的投融資機(jī)制，為社會(huì)有效投資拓展更大空間。
會(huì)議還要求，要?jiǎng)?chuàng)新信貸服務(wù)，支持開(kāi)展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款。
“僅僅依靠信貸結(jié)構(gòu)支持還不夠，關(guān)鍵是能否把收費(fèi)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)作為獨(dú)立于資產(chǎn)之外的法律實(shí)體注入SPV，實(shí)現(xiàn)最終的風(fēng)險(xiǎn)隔離。” 段元坦言。
“正面清單”確定范圍
在具體項(xiàng)目遴選中，哪類(lèi)項(xiàng)目適用亦成為PPP模式開(kāi)展前的另一項(xiàng)核心問(wèn)題。
對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委在今年5月3日發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法(征求意見(jiàn)稿)》，該意見(jiàn)稿擬以正面清單的形式對(duì)PPP模式的適用范圍作出安排。
據(jù)其規(guī)定，PPP所適用的行業(yè)包含煤炭、石油、天然氣、電力、新能源、鐵路、公路、水運(yùn)、電信、通信、網(wǎng)絡(luò)、信息、農(nóng)田、水利、水域流域、生態(tài)環(huán)境治理、土地整治、礦山修復(fù)、供水供氣供熱、垃圾處理、電動(dòng)汽車(chē)充電樁、城市園林、公用事業(yè)和工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域。
此外，PPP還適用于廉租房、公租房和經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，以及科技、教育、文化、旅游、衛(wèi)生、體育和社會(huì)福利等公共服務(wù)領(lǐng)域，以及由省級(jí)以上政府確立的其他設(shè)施和公用事業(yè)。
“PPP模式正在被大力推廣，它的立法需求也越來(lái)越大。”前述投行人士指出，“但是特許經(jīng)營(yíng)法勾勒的只是一個(gè)法律適用底線(xiàn)，在一些機(jī)構(gòu)和資金層面，也會(huì)根據(jù)項(xiàng)目種類(lèi)和風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建自己的正面清單。”
而除項(xiàng)目的適用范圍外，由于PPP同此前的地方平臺(tái)融資模式存在較大差異，其可能呈現(xiàn)出的影響及特點(diǎn)亦被業(yè)內(nèi)所關(guān)注。
在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，PPP與此前銀政、政信合作模式的較大差異，一方面來(lái)自于地方政府從傳統(tǒng)債權(quán)融資向類(lèi)股權(quán)、類(lèi)項(xiàng)目融資模式的演進(jìn);而另一方面，各類(lèi)社會(huì)資本和中介機(jī)構(gòu)的參與也讓PPP模式較以往的定向式融資更為復(fù)雜。
“PPP屬于風(fēng)險(xiǎn)和利益共同承擔(dān)的模式，所以它的結(jié)構(gòu)會(huì)影響到每一個(gè)項(xiàng)目環(huán)節(jié)，比如項(xiàng)目公司的出資、招投標(biāo)、工程建設(shè)和財(cái)務(wù)顧問(wèn)等等。”吳菲表示，“過(guò)去只是融資方負(fù)責(zé)融資，然后平臺(tái)再根據(jù)項(xiàng)目需要對(duì)資金進(jìn)行調(diào)配。”
事實(shí)上，社會(huì)資本參與PPP的意義并不僅僅體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資中，其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理亦將成為決定項(xiàng)目收入的關(guān)鍵要素。
“建成的項(xiàng)目最終需要社會(huì)資本和政府共同參與管理，所以融資只是PPP中的第一環(huán)，最后的項(xiàng)目收益更多時(shí)還來(lái)自于項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)層面。”吳菲坦言，“對(duì)于一些資金回報(bào)率不高的項(xiàng)目，社會(huì)效益有時(shí)會(huì)成為它考量標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)際上是一種長(zhǎng)效激勵(lì)，也在一定程度上降低了社會(huì)資本的短期投機(jī)性。”
10月28日，中國(guó)政府網(wǎng)公布了財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》的通知(下稱(chēng)通知)，對(duì)地方債的清理甄別工作作出安排。根據(jù)要求，此次債務(wù)清理將按照2013年6月底的審計(jì)確認(rèn)數(shù)據(jù)和截至2014年底的債務(wù)增減數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行填表上報(bào)。
值得一提的是，通知還強(qiáng)調(diào)，通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的地方性融資不納入政府債務(wù);同時(shí)對(duì)于部分在建項(xiàng)目而言，亦需優(yōu)先通過(guò)PPP模式進(jìn)行推進(jìn)。
顯然，PPP模式已被視為此次地方債務(wù)清理工作中的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)，但在該模式加速推進(jìn)的背后，如何吸引社會(huì)資本以及如何確認(rèn)項(xiàng)目對(duì)于PPP模式的適用性，均成為部分業(yè)內(nèi)人士關(guān)注的重點(diǎn)。
有業(yè)內(nèi)人士指出，隨著政策面的利好，與PPP相配套的《特許經(jīng)營(yíng)法》等立法工作或亦將得以推進(jìn)，而在PPP的適用范圍上，“正面清單”管理模式亦有望到來(lái)。
PPP模式疾行
此次針對(duì)地方政府存量債務(wù)的清理整頓中，PPP被賦予了較高的替代性意義。
“通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)。”前述通知提出，“地方各級(jí)政府要全面統(tǒng)計(jì)鎖定截至《意見(jiàn)》發(fā)文日(9月21日)的在建項(xiàng)目。在建項(xiàng)目要優(yōu)先通過(guò)PPP模式推進(jìn)，確需政府舉債建設(shè)的，要客觀核算后續(xù)融資需求。”
事實(shí)上，早在國(guó)務(wù)院10月2日下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》及后來(lái)的常務(wù)會(huì)議中，PPP模式亦成為地方政府被重點(diǎn)鼓勵(lì)開(kāi)展的融資模式。
而另一方面，如何開(kāi)展PPP項(xiàng)目早已成為現(xiàn)階段部分陷入融資困境的地方平臺(tái)所關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。
“其實(shí)今年以來(lái)發(fā)債、信托和基金子公司的業(yè)務(wù)都漸漸不好做了。” 西部一家百?gòu)?qiáng)縣平臺(tái)公司融資負(fù)責(zé)人吳菲(化名)強(qiáng)調(diào)，“以后PPP將成為我們和一些金融機(jī)構(gòu)合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，不過(guò)目前的合作模式還在討論、研究之中。”
而在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，由于PPP項(xiàng)目的投資、運(yùn)營(yíng)及回報(bào)周期偏長(zhǎng)，如何吸引社會(huì)資本參與或成為阻礙PPP模式推廣的一大難題。
“從期限看，PPP通常要10年到20年，這個(gè)期限對(duì)于許多社會(huì)資金來(lái)說(shuō)太長(zhǎng)了。”上海一位投行人士坦言，“像國(guó)內(nèi)這么高的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率，資金的周期要求也短，同樣的錢(qián)很可能就去做房地產(chǎn)了。”
在其看來(lái)，除負(fù)債期限較長(zhǎng)的保險(xiǎn)資金外，PPP模式的回報(bào)周期恐難滿(mǎn)足現(xiàn)階段社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)偏好;而亦有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，可將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或收費(fèi)權(quán)進(jìn)行抵押證券化，以化解社會(huì)資本進(jìn)入PPP模式的流動(dòng)性及期限障礙。
“可以把資產(chǎn)證券化和PPP模式相結(jié)合，讓風(fēng)險(xiǎn)收益相匹配的資金在資本市場(chǎng)上完成對(duì)接。”深圳一家券商資產(chǎn)證券化產(chǎn)品設(shè)計(jì)人士段元(化名)表示，“這其中也存在不少問(wèn)題，例如收費(fèi)權(quán)的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)如何確定，而該類(lèi)權(quán)益能否成為質(zhì)押標(biāo)的在法律層面也存在爭(zhēng)議。”
值得關(guān)注的是，利好長(zhǎng)期性收益權(quán)的質(zhì)押融資的制度正在加速形成。10月24日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，將創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域的投融資機(jī)制，為社會(huì)有效投資拓展更大空間。
會(huì)議還要求，要?jiǎng)?chuàng)新信貸服務(wù)，支持開(kāi)展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款。
“僅僅依靠信貸結(jié)構(gòu)支持還不夠，關(guān)鍵是能否把收費(fèi)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)作為獨(dú)立于資產(chǎn)之外的法律實(shí)體注入SPV，實(shí)現(xiàn)最終的風(fēng)險(xiǎn)隔離。” 段元坦言。
“正面清單”確定范圍
在具體項(xiàng)目遴選中，哪類(lèi)項(xiàng)目適用亦成為PPP模式開(kāi)展前的另一項(xiàng)核心問(wèn)題。
對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委在今年5月3日發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法(征求意見(jiàn)稿)》，該意見(jiàn)稿擬以正面清單的形式對(duì)PPP模式的適用范圍作出安排。
據(jù)其規(guī)定，PPP所適用的行業(yè)包含煤炭、石油、天然氣、電力、新能源、鐵路、公路、水運(yùn)、電信、通信、網(wǎng)絡(luò)、信息、農(nóng)田、水利、水域流域、生態(tài)環(huán)境治理、土地整治、礦山修復(fù)、供水供氣供熱、垃圾處理、電動(dòng)汽車(chē)充電樁、城市園林、公用事業(yè)和工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域。
此外，PPP還適用于廉租房、公租房和經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，以及科技、教育、文化、旅游、衛(wèi)生、體育和社會(huì)福利等公共服務(wù)領(lǐng)域，以及由省級(jí)以上政府確立的其他設(shè)施和公用事業(yè)。
“PPP模式正在被大力推廣，它的立法需求也越來(lái)越大。”前述投行人士指出，“但是特許經(jīng)營(yíng)法勾勒的只是一個(gè)法律適用底線(xiàn)，在一些機(jī)構(gòu)和資金層面，也會(huì)根據(jù)項(xiàng)目種類(lèi)和風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建自己的正面清單。”
而除項(xiàng)目的適用范圍外，由于PPP同此前的地方平臺(tái)融資模式存在較大差異，其可能呈現(xiàn)出的影響及特點(diǎn)亦被業(yè)內(nèi)所關(guān)注。
在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，PPP與此前銀政、政信合作模式的較大差異，一方面來(lái)自于地方政府從傳統(tǒng)債權(quán)融資向類(lèi)股權(quán)、類(lèi)項(xiàng)目融資模式的演進(jìn);而另一方面，各類(lèi)社會(huì)資本和中介機(jī)構(gòu)的參與也讓PPP模式較以往的定向式融資更為復(fù)雜。
“PPP屬于風(fēng)險(xiǎn)和利益共同承擔(dān)的模式，所以它的結(jié)構(gòu)會(huì)影響到每一個(gè)項(xiàng)目環(huán)節(jié)，比如項(xiàng)目公司的出資、招投標(biāo)、工程建設(shè)和財(cái)務(wù)顧問(wèn)等等。”吳菲表示，“過(guò)去只是融資方負(fù)責(zé)融資，然后平臺(tái)再根據(jù)項(xiàng)目需要對(duì)資金進(jìn)行調(diào)配。”
事實(shí)上，社會(huì)資本參與PPP的意義并不僅僅體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資中，其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理亦將成為決定項(xiàng)目收入的關(guān)鍵要素。
“建成的項(xiàng)目最終需要社會(huì)資本和政府共同參與管理，所以融資只是PPP中的第一環(huán)，最后的項(xiàng)目收益更多時(shí)還來(lái)自于項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)層面。”吳菲坦言，“對(duì)于一些資金回報(bào)率不高的項(xiàng)目，社會(huì)效益有時(shí)會(huì)成為它考量標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)際上是一種長(zhǎng)效激勵(lì)，也在一定程度上降低了社會(huì)資本的短期投機(jī)性。”
