張國華 | 文

國家發(fā)展改革委員會(huì)城市中心總工程師、國土產(chǎn)業(yè)交通規(guī)劃院院長

城市化正在深刻改變當(dāng)今的中國，從改革開放的1978年到2018年，共計(jì)約6.5億的人口涌入城市，2017年全國城市貢獻(xiàn)近九成GDP、城市消費(fèi)總量達(dá)到19.89萬億元，城市為集中人、物、資金、信息提供了平臺(tái)，各類產(chǎn)業(yè)在城市集聚，城市化已經(jīng)成為中國現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

走過快速發(fā)展階段，中國城市化正呈現(xiàn)多個(gè)特點(diǎn)，包括整體速度放緩，人口向都市圈和特大城市區(qū)域集中，服務(wù)業(yè)發(fā)展速度明顯加快，交通基礎(chǔ)設(shè)施的創(chuàng)新和發(fā)展正在改變城市空間格局，區(qū)域戰(zhàn)略和市場力量迫使資源在都市圈和城市群中再配置等。

從新的起點(diǎn)再出發(fā)，隨著都市圈、城市群成為城市化發(fā)展的重點(diǎn)，如何下好城市化和城市群一體化這盤棋，只要有了正確思路和實(shí)施，現(xiàn)代城市化可以成為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極大動(dòng)力。

從“人跟著產(chǎn)業(yè)走”到“產(chǎn)業(yè)跟著人才走”

首先，看城市化發(fā)展路徑的轉(zhuǎn)變要求。城市化的過程實(shí)際上就是揚(yáng)棄的過程，一方面不斷實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展和升級(jí)，同時(shí)還要不斷改善和克服城市化帶來的弊端。

過去30多年，中國城市化的發(fā)展路徑是人跟著產(chǎn)業(yè)走，對(duì)應(yīng)的城市化發(fā)展模式是房地產(chǎn)+園區(qū)+港口/高速公路+寬馬路，這是今天所反思的“土地城鎮(zhèn)化”的根源所在。未來城市化競爭力提升面臨轉(zhuǎn)型，那就是發(fā)展路徑轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)資本跟著人才走，人才跟著城市的公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境走，對(duì)應(yīng)的城市發(fā)展模式則是公共/服務(wù)業(yè)+TOD/街區(qū)+機(jī)場/高鐵+軌道和街區(qū)。就像喬爾·科特金所說：“哪里更宜居，知識(shí)分子就選擇在哪里居住，知識(shí)分子選擇在哪里居住，人類的智慧就在哪里聚集，人類的智慧在哪里聚集，最終人類的財(cái)富也會(huì)在哪里匯聚。”

再者，看城市化發(fā)展形態(tài)的升級(jí)要求。城市群作為中國城市化的主體形態(tài)，是國家經(jīng)濟(jì)要素的精華所在，也是參與全球化競爭合作的最高端平臺(tái)。

當(dāng)前我們的城市群發(fā)展與世界發(fā)達(dá)國家城市群相比還存在巨大差距，主要體現(xiàn)在：大城市功能過度聚集，尚未形成與周邊中小城市合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展的區(qū)域一體化產(chǎn)業(yè)體系；城際交通網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)重滯后于城市群發(fā)展需求，區(qū)域發(fā)展協(xié)同機(jī)制落后，“一畝三分地”思維定勢乃至“以鄰為壑”體制困境亟待突破。

以京津冀為例，國家提出城市群協(xié)同發(fā)展重點(diǎn)是交通一體化先行、產(chǎn)業(yè)一體化作為突破口、城市群一體化作為空間載體等五位一體，但在實(shí)際推進(jìn)中還停留在就“交通”論“交通”、就“產(chǎn)業(yè)”論“產(chǎn)業(yè)”、就“城鎮(zhèn)空間”論“城鎮(zhèn)空間”的傳統(tǒng)發(fā)展模式，在城市群一體化的推動(dòng)中處處都是壁壘。其中最需要解決的就是中心城市與周邊中小城市之間的公共服務(wù)“懸崖”問題，這種懸崖不僅存在北京、天津和河北之間，同樣也存在于北京城市中。

北京最好的醫(yī)院和中小學(xué)大都集中在四環(huán)、三環(huán)里。這道公共服務(wù)“懸崖”還存在于每個(gè)人身邊，比如大家關(guān)注的世界上最好的大學(xué)校園大都是開放式的，而北大清華校園則是封閉式，因?yàn)楸贝笄迦A校園內(nèi)的公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境比校園外好得多，只要這道懸崖存在，那么“看得見和看不見”的斷頭路肯定存在。

因此，實(shí)現(xiàn)城市和城市群的公共服務(wù)為代表的一體化，是滿足現(xiàn)階段城市化與城市群一體化發(fā)展需求的關(guān)鍵所在。

公共服務(wù)業(yè)也是產(chǎn)業(yè)

公共服務(wù)業(yè)是產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)在空間上的分布要放到有機(jī)聯(lián)系的整體中來看。十九大報(bào)告在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中明確提出：建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上……促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)邁向全球價(jià)值鏈中高端，培育若干世界級(jí)先進(jìn)制造業(yè)集群。加強(qiáng)水利、鐵路、公路、水運(yùn)、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

值得關(guān)注的是，報(bào)告將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)放在一起提出，這在以前各種報(bào)告里是從來沒有過的，強(qiáng)調(diào)交通基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要關(guān)系，具有深遠(yuǎn)而重要意義。

從協(xié)同發(fā)展的角度來看，基于不同經(jīng)濟(jì)和交通條件下，人口的空間流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)的空間變遷才是重塑城市和城市群空間的關(guān)鍵力量，這就需要研究交通、產(chǎn)業(yè)、空間協(xié)同的基礎(chǔ)性理論和規(guī)劃方法。

經(jīng)典經(jīng)濟(jì)地理學(xué)關(guān)于農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)區(qū)位論，顯示了產(chǎn)業(yè)在空間布局與交通有著緊密關(guān)系。

農(nóng)業(yè)在空間上的布局，是沿著鐵路、河流和城市展開，距離城市越近，附加值就越高。工業(yè)在空間布局方面，交通區(qū)位決定了工業(yè)區(qū)位的基本格局，產(chǎn)業(yè)集聚和勞動(dòng)力集聚帶來了第一次和第二次偏移。商業(yè)、服務(wù)業(yè)是城市發(fā)展的重點(diǎn)，其空間布局有三類原則：一是市場原則適合低等級(jí)中心地，比如理發(fā)店和菜市場；二是行政原則適合中等級(jí)中心地，那就是醫(yī)療、教育這些產(chǎn)業(yè)，按行政區(qū)劃來配置；三是交通原則適合高等級(jí)中心地，就是CBD、大型的商貿(mào)中心。

所以，在城市群協(xié)同發(fā)展過程中，疏解中心城市過度集中的職能，政府直接主導(dǎo)的應(yīng)該是教育與醫(yī)療為代表的公共服務(wù)業(yè)；間接主導(dǎo)的是通過大型交通樞紐構(gòu)建，并引導(dǎo)生產(chǎn)型和生活型服務(wù)業(yè)集聚區(qū)的重新布局；其余的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、分工，更多應(yīng)該是讓市場在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

按照不同類型的集聚產(chǎn)業(yè)和交通運(yùn)輸成本的敏感度相關(guān)性，可以將產(chǎn)業(yè)劃分為資源、資本和信息三大類型。資源能源型產(chǎn)業(yè)的基本特點(diǎn)是，運(yùn)輸成本通常占生產(chǎn)成本的比例達(dá)到30％以上，需要低成本運(yùn)輸方式，就是港口、水運(yùn)、貨運(yùn)鐵路，像以鋼鐵、化工為代表的資源能源產(chǎn)業(yè)，基本就是沿海沿江布局。資本密集型產(chǎn)業(yè)要求快速流通，流通的效率越高，資本利潤率越高，對(duì)產(chǎn)品的要求是能夠快速實(shí)現(xiàn)從工廠門口到客戶門口，所以很多地方搞工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)，都是在高速公路沿線布局。信息密集型產(chǎn)業(yè)，需要信息快速流通，但對(duì)信息經(jīng)濟(jì)來講，僅僅有信息快速流通是不夠的，因?yàn)樾畔⒌妮d體主要是人，人和人之間面對(duì)面的交流，沒有哪種方式能取代。所以，在信息經(jīng)濟(jì)時(shí)代作為信息的載體——人，需要更加快捷流通，所以這類產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)應(yīng)的運(yùn)輸方式就是航空和高鐵。

進(jìn)一步看產(chǎn)業(yè)的空間集聚特點(diǎn)，存在制造業(yè)向成本洼地集聚，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)向要素高地集聚的規(guī)律，而所謂的“逆城鎮(zhèn)化”主要是制造業(yè)外遷中的階段性現(xiàn)象，服務(wù)業(yè)特別是高端服務(wù)業(yè)中心化則是不斷集聚。

比如，上海是以制造業(yè)主導(dǎo)的城市，以上海為中心，以200公里為半徑畫個(gè)半圓，可以看到長三角城市群協(xié)同發(fā)展相對(duì)較好。對(duì)比北京，則是以服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的城市，所以經(jīng)?？吹奖本?duì)周邊的虹吸效應(yīng)是困擾京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的重要問題，以北京為中心，以200公里為半徑畫個(gè)圓，周邊城市大都發(fā)展不起來。但是這并不意味著北京周邊城市沒有機(jī)會(huì)，隨著生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，會(huì)延伸出大量的休閑、消費(fèi)、會(huì)議需求，然而北京周邊很難找出幾個(gè)“商務(wù)人士去了下次還想再去”的消費(fèi)空間，而這就是京津冀城市群中河北城市下一步發(fā)展能夠獲得的機(jī)會(huì)和空間。

接下來就是抓好城市群一體化中的交通、產(chǎn)業(yè)、空間的協(xié)同。在城市群層面是重大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)等要高效協(xié)同起來，比如哪些地區(qū)是資源能源型的產(chǎn)業(yè)區(qū)位，哪些是資本密集型，哪些是信息密集型，這些產(chǎn)業(yè)哪些是面向全球服務(wù)的，哪些是面向全國服務(wù)，哪些是面向區(qū)域服務(wù)？相應(yīng)的交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，配置到相應(yīng)高的水平，空間資源上做到產(chǎn)業(yè)配置的集約高效，更好支持城市群參加全球競爭合作。這樣未來的城市群各類產(chǎn)業(yè)在全球競爭、合作中才有更大的作用。

城市群協(xié)同好了再看城市內(nèi)部，主要是城市交通網(wǎng)絡(luò)和城市功能結(jié)構(gòu)、空間形態(tài)的協(xié)同，這個(gè)主要是兩部分：構(gòu)建發(fā)達(dá)的貨運(yùn)樞紐體系支撐制造業(yè)為代表的產(chǎn)業(yè)布局；發(fā)展以軌道交通為代表的客運(yùn)交通體系契合城市的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、公共服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)的中心體系，提高城市產(chǎn)業(yè)和空間的組織效率。

只有把這些都協(xié)同起來，城市和城市群才能高效運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)一步全面提升全要素生產(chǎn)率（TFP），隨著人、錢、技術(shù)的生產(chǎn)效率提高，才能讓今天中國很多中心城市面臨的城市擁堵、大城市病得到系統(tǒng)的解決。

公共服務(wù)業(yè)應(yīng)該怎么做？

首先看城市群的中心城市怎么做，可以借鑒的是倫敦和東京。

倫敦作為全球最具活力和吸引力的世界城市，也是全球最早修建地鐵的城市，當(dāng)下整個(gè)城市最重要的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是穿城快速軌道交通CROSSRAIL，它把倫敦的世界性產(chǎn)業(yè)空間如金融城、金絲雀碼頭、牛津街、龐德街、攝政街倫敦西區(qū)、南岸中心、克勒肯維爾等和希斯羅國際機(jī)場這些重要交通樞紐高效組織起來，以支持倫敦更好地參與全球競爭和合作。

東京以軌道站為中心構(gòu)建綜合體，公共服務(wù)業(yè)與服務(wù)業(yè)交織，促進(jìn)人口與就業(yè)同步疏解，促進(jìn)新城活力培養(yǎng)、中心城功能疏解。對(duì)比北京，公共服務(wù)業(yè)集中在中心城區(qū)，外圍新城以居住為主，配套服務(wù)業(yè)沒有隨人口遷移，新城缺少就業(yè)崗位成為臥城，早晚高峰的潮汐交通成為頑疾，是大城市病的病根所在。

所以，城市化與城市群一體化發(fā)展都需要緊緊抓住以軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)業(yè)發(fā)展的協(xié)同，目標(biāo)是建立在軌道上的城市群，重點(diǎn)以中心城市為著力點(diǎn)，推動(dòng)城市群一體化的公共服務(wù)業(yè)空間發(fā)展走好TOD之路與交通、產(chǎn)業(yè)、空間協(xié)同之路，轉(zhuǎn)變過去以住宅開發(fā)為核心的思維，不要把公共服務(wù)、服務(wù)業(yè)當(dāng)做配套，要把它們作為真正的價(jià)值配置杠桿。圍繞軌道站點(diǎn)配置集中公共服務(wù)和服務(wù)業(yè)資源，促進(jìn)產(chǎn)城融合。

其次，城市群一體化的服務(wù)業(yè)創(chuàng)新之路需要從“硅谷”轉(zhuǎn)型到“硅巷”。在人員、資金、技術(shù)聚集的地方能夠產(chǎn)生新的理念和思想，通過彼此的交流和競爭可以產(chǎn)生技術(shù)創(chuàng)新、盈利模式創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。而“硅巷”模式就是通過營造良好的思想交流空間環(huán)境，特別是優(yōu)美街區(qū)制的發(fā)展，用來吸納知識(shí)經(jīng)濟(jì)下創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化和空間的活力，是硅谷的升級(jí)版。

沒有佛羅倫薩彎曲的小街道，就沒有歐洲文藝復(fù)興。紐約曼哈頓老城區(qū)，成為繼硅谷之后的美國第二大發(fā)展最快的互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)信息技術(shù)中心地帶。華爾街，500米長窄窄的街道，集聚了世界最大規(guī)模的金融從業(yè)者，他們?cè)诼愤@邊喝咖啡，就能感覺到競爭對(duì)手在街對(duì)面喝咖啡，他們可能都不需要語言交流，就只需要打個(gè)照面看看眼神就知道對(duì)方在干什么，創(chuàng)造交流的密度和濃度，這才是美國金融創(chuàng)新的空間生態(tài)所在。

相比之下，中國城市化的成績雖然巨大，但上海、天津、武漢、青島等城市最具活力和吸引力的地區(qū)仍然是百年前的租界地區(qū)。這些地區(qū)的空間形態(tài)是在窄馬路、密路網(wǎng)的基礎(chǔ)上再加上沿街底商，以人的交流和商業(yè)活動(dòng)為根本尺度，服務(wù)于商業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展，同時(shí)得益于歷史上的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和法律保障，小地塊更便于產(chǎn)權(quán)交易和租賃，這些街區(qū)歷經(jīng)百年的戰(zhàn)亂、文革等破壞，但依然最具活力。后來我們建設(shè)的很多新城新區(qū)，就要從城市發(fā)展的這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中學(xué)習(xí)，真正構(gòu)建以人的活動(dòng)和服務(wù)業(yè)發(fā)展為根基的城市發(fā)展模式。

還有，城市群一體化之路根本在制度創(chuàng)新，關(guān)鍵是處理好政府與市場的關(guān)系。城市化是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴隨的產(chǎn)物，是自發(fā)演進(jìn)的過程，政府完善城市建設(shè)是對(duì)這個(gè)總趨勢的追認(rèn)，如果誤判人口遷移的方向和規(guī)模，政府主導(dǎo)推進(jìn)的城市化將造成巨大的社會(huì)資源的浪費(fèi)。

在城市化過程中，有效政府可以發(fā)揮極大正向力量，而無效政府越發(fā)揮力量破壞性越大，如何抓住市場力量的導(dǎo)向是成功的關(guān)鍵。對(duì)比日本的筑波和美國的硅谷，筑波的配套公共服務(wù)跟不上，筑波人成為東京的候鳥，硅谷則是發(fā)達(dá)的教育和醫(yī)療條件為硅谷精英提供生活保障。再看巴黎和倫敦的對(duì)比，巴黎的中央商務(wù)區(qū)拉德芳斯是政府主導(dǎo)開發(fā)，大規(guī)模統(tǒng)一建設(shè)，形象大于功能，秩序大于活力。而倫敦中央商務(wù)區(qū)金絲雀碼頭則是市場主導(dǎo)開發(fā)，小街區(qū)小地塊、分期建設(shè)，功能混合，活力創(chuàng)新。

所以城市化與城市群一體化關(guān)鍵是引入市場力量、打造高品質(zhì)公共服務(wù)，創(chuàng)建“TOD+硅巷”主導(dǎo)的服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展模式，這不僅取決于理念和技術(shù)的創(chuàng)新，更決定于制度創(chuàng)新，如何讓市場在城市化中發(fā)揮決定性作用。當(dāng)然，政府的作用也不能忽視，在推進(jìn)城市化與城市群一體化的過程中，政府要遵循合理公平、綜合配套、與時(shí)俱進(jìn)的原則制定制度和規(guī)劃；積極發(fā)揮協(xié)調(diào)和引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部、跨地區(qū)間與民間的協(xié)調(diào)；加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行組織的建立和管理等等，這些都是政府的應(yīng)盡之責(zé)。

最后，城市群一體化要落實(shí)到以促進(jìn)公共服務(wù)業(yè)發(fā)展的改革創(chuàng)新，比如京津冀協(xié)同發(fā)展總的基本公共服務(wù)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，就是疏解北京非首都功能重要前提，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，讓市場在公共服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用，讓市場+政府合力配置公共服務(wù)資源，全面提升城市和城市群的競爭力。

這方面需要重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面：一是突破產(chǎn)業(yè)生長周期與政府任期制，公共服務(wù)業(yè)這類產(chǎn)業(yè)沒有十年時(shí)間是做不起來，而一屆政府才五年，前人栽樹后人摘果的事情，不能寄希望于當(dāng)下的體制；二是要注意區(qū)分基本公共服務(wù)與革命配給制的差別，教育、醫(yī)療的基本公共服務(wù)應(yīng)該是相對(duì)較低標(biāo)準(zhǔn)、守住底線的，而不是延續(xù)自革命時(shí)期配給制的高標(biāo)準(zhǔn)；三是發(fā)展基本公共服務(wù)需要加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼，未來財(cái)政稅收體制如何與公共服務(wù)發(fā)展相適應(yīng)，同樣需要有為政府在財(cái)稅體制改革中有所作為。

推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)城市群的一體化是中國城市化進(jìn)入下半場的主要任務(wù)。在這個(gè)過程中實(shí)現(xiàn)城市和城市群競爭力的提升需要把握產(chǎn)業(yè)集聚與運(yùn)輸成本之間的互動(dòng)機(jī)制、產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)律和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化與綜合交通體系之間的空間協(xié)同關(guān)系，做到交通、產(chǎn)業(yè)和空間三要素的高度協(xié)同，全面提升產(chǎn)業(yè)組織和空間組織的效率和競爭力，讓產(chǎn)業(yè)從絕對(duì)優(yōu)勢、比較優(yōu)勢走向可持續(xù)的競爭優(yōu)勢，讓生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

在決定城市化與城市群一體化成敗的公共服務(wù)方面，城市政府需要在城市化與城市群一體化發(fā)展中因勢利導(dǎo)地提供所需的公共服務(wù)與社會(huì)治理，按照權(quán)力清單和責(zé)任清單，做好“有效”政府，而不是“有為”政府；要相信和支持企業(yè)家和資本，讓企業(yè)家積極“有為”，創(chuàng)新探索，讓市場經(jīng)濟(jì)去奠定繁榮崛起的基石，催生良好的公共管理，更促進(jìn)城市繁榮。