圖/新華社
近日，生態(tài)環(huán)境部“三定”方案公布，“大氣環(huán)境管理司”更名為“大氣環(huán)境司”，同時(shí)加掛京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局牌子，成為我國(guó)首個(gè)跨區(qū)域大氣污染防治機(jī)構(gòu)。
為什么要設(shè)立“京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局”?原因或許有兩個(gè)：一是重點(diǎn)突破;二是示范效應(yīng)。
所謂重點(diǎn)突破，就歷史而言，京津冀及周邊地區(qū)是大氣污染的重災(zāi)區(qū)。正是因?yàn)樵谶^(guò)往的治理中強(qiáng)調(diào)了協(xié)同聯(lián)動(dòng)，才取得了今天的治理效果。“大氣十條”第一階段任務(wù)完成之后，京津冀及周邊地區(qū)繼續(xù)保持空氣質(zhì)量改善的勢(shì)頭。今年1至6月169個(gè)城市空氣質(zhì)量改善幅度相對(duì)較好的20個(gè)城市中，京津冀及周邊地區(qū)就占到了14個(gè)。
所謂示范效應(yīng)，也就是“京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局”的行政構(gòu)架和組織運(yùn)行情況，完全可以為此后中國(guó)環(huán)境保護(hù)的整體聯(lián)動(dòng)提供鏡鑒。數(shù)十年來(lái)，中央環(huán)保要求高、發(fā)文多、規(guī)定嚴(yán)，但“徒法難以自行”的現(xiàn)象很明顯，很重要的原因就在于缺乏跨區(qū)域的“中間傳動(dòng)機(jī)制”。盡管目前全國(guó)設(shè)立了華北、華東、華南、西北、西南、東北六個(gè)環(huán)保督查中心，但其僅是原環(huán)保部派出機(jī)構(gòu)，不是完全意義上的直接行政管理職能部門。
說(shuō)白了，在法定授權(quán)和監(jiān)督協(xié)調(diào)上，“京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局”有更有力的“肌肉”和更法治化的“牙齒”。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，京津冀及周邊地區(qū)大氣治理的經(jīng)驗(yàn)，不僅在于具體環(huán)境改良層面，也在于行政職能層面，打破區(qū)域條塊分割、實(shí)現(xiàn)環(huán)保機(jī)制聯(lián)動(dòng)，積累經(jīng)驗(yàn)，探索路徑。
其實(shí)“京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局”的設(shè)立，還有著嚴(yán)謹(jǐn)而漫長(zhǎng)的程序正義作保障。早在2015年“十三五”規(guī)劃建議就提出“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)”。去年5月，中央全面深改小組第三十五次會(huì)議審議通過(guò)《跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》。此后的7月，原環(huán)保部提出下半年的重點(diǎn)工作之一就是“開展跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)、按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)”。
事實(shí)上，京津冀及周邊地區(qū)已建立區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，并已召開10次會(huì)議。水到渠成的機(jī)構(gòu)設(shè)置，既是對(duì)既往工作的梳理，更是公共治理的創(chuàng)新。
一條江流經(jīng)十?dāng)?shù)個(gè)省份，一陣風(fēng)橫跨若干個(gè)行政區(qū)，自然環(huán)境的特殊性在于，不能以機(jī)械性條塊分割的形式切分陽(yáng)光、空氣和水的責(zé)權(quán)利關(guān)系。更何況，環(huán)境治理的“一己之力”，往往囿于“一己之利”而成為局部性治理、以鄰為壑式治理。
環(huán)顧全球，德國(guó)的整體性生態(tài)理念、美國(guó)的生態(tài)法治體系，皆強(qiáng)調(diào)打破壁壘，協(xié)力整合。環(huán)保有環(huán)保的特點(diǎn)，治理就該有治理的特色。“京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局”的設(shè)立，或?qū)⒊蔀橹袊?guó)環(huán)境保護(hù)層面破解治理能力與治理需求失衡癥結(jié)的那個(gè)“阿里阿德涅線團(tuán)”。
當(dāng)然，從更長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還是希望能結(jié)合屬地環(huán)境特點(diǎn)，整合地方環(huán)保權(quán)責(zé)體系，有更多協(xié)同機(jī)構(gòu)來(lái)解決跨區(qū)域環(huán)境的大問(wèn)題;而除了行政機(jī)構(gòu)設(shè)置之外，立法與執(zhí)法、考評(píng)與監(jiān)督，也當(dāng)對(duì)跨區(qū)域協(xié)同治理有同步的因應(yīng)之策、同頻之力。
肖瑋(環(huán)境學(xué)者)
