2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，試點(diǎn)取得明年成效。近日，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》正式出爐，自2018年1月1日起，在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革將從先行試點(diǎn)進(jìn)入全國(guó)試行的新階段。
《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的出臺(tái)標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革將從先行試點(diǎn)進(jìn)入全國(guó)試行的新階段。
近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)。
所謂生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境，破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度。
2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)，這是新一輪生態(tài)文明體制改革“1+6”文件系列之一。該方案提出在吉林等7個(gè)省市部署開展改革試點(diǎn)，取得明顯成效。
根據(jù)《改革方案》，自2018年1月1日起，在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。到2020年，力爭(zhēng)在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。
對(duì)此，環(huán)保部部長(zhǎng)李干杰表示，黨的十九大明確提出，加快生態(tài)文明體制改革，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的具體實(shí)踐?！陡母锓桨浮返某雠_(tái)標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革將從先行試點(diǎn)進(jìn)入全國(guó)試行的新階段。
7省市已開展改革試點(diǎn)
2016年4月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)，授權(quán)試點(diǎn)省市政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。
根據(jù)環(huán)保部副部長(zhǎng)黃潤(rùn)秋介紹，2016年5月-8月，7省市政府組織有關(guān)部門開展了調(diào)研和方案起草工作，編制了本地生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案。
2016年8月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會(huì)議，審議通過了《關(guān)于在部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)的報(bào)告》。會(huì)議同意在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)。
黃潤(rùn)秋介紹，7個(gè)試點(diǎn)方案也在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)某绦蛐砸?guī)則上強(qiáng)調(diào)特殊性。各試點(diǎn)地方根據(jù)工作實(shí)際，在管轄、證據(jù)保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督等訴訟程序性規(guī)則方面做出特殊規(guī)定。
根據(jù)環(huán)保部介紹，7個(gè)省(市)根據(jù)《試點(diǎn)方案》要求，印發(fā)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案，探索形成相關(guān)配套管理文件75項(xiàng)，深入開展27件案例實(shí)踐，涉及總金額約4.01億元，在賠償權(quán)利人、磋商訴訟、鑒定評(píng)估、修復(fù)監(jiān)督、資金管理等方面，取得階段性進(jìn)展。
其中，貴州省息烽大鷹田違法傾倒廢渣案和云南省李好紙業(yè)違法排污案，分別探索司法確認(rèn)和公證適用，確保磋商協(xié)議履行。
山東省、重慶市、云南省等制定出臺(tái)相關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)則，明確訴訟主體、受案范圍、管轄、審理、執(zhí)行等規(guī)定。
江蘇省探索與環(huán)境公益訴訟銜接問題，強(qiáng)化司法保障機(jī)制。
吉林省建立環(huán)境資源保護(hù)案件執(zhí)行回訪制度，重點(diǎn)探索磋商或訴訟后生態(tài)環(huán)境修復(fù)執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，確保生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)有效修復(fù)。
湖南省、山東省、貴州省、江蘇省探索以代表、委托等方式指定相關(guān)具體部門開展賠償工作，集中解決索賠工作授權(quán)問題。
李干杰表示，試點(diǎn)省(市)在規(guī)范環(huán)境損害鑒定評(píng)估體系、明確賠償資金管理措施等方面，積極探索創(chuàng)新舉措，大力夯實(shí)技術(shù)支持能力，形成了可供全國(guó)試行借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
賠償權(quán)利人范圍擴(kuò)大
《改革方案》明確了生態(tài)環(huán)境損害適用的三種主要情形。
具體來說，發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的;在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的;發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的。各地區(qū)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，綜合考慮造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會(huì)影響等因素，明確具體情形。
同時(shí)，《改革方案》也提出了排除適用的兩種情形：涉及人身傷害、個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)損失要求賠償?shù)模m用侵權(quán)責(zé)任法等法律規(guī)定;涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)?，適用海洋環(huán)境保護(hù)法等法律及相關(guān)規(guī)定。
與《試點(diǎn)方案》將賠償權(quán)利人限定在省級(jí)政府不同，《改革方案》將權(quán)利人由省級(jí)政府拓展至市地級(jí)政府。
對(duì)此，環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋，實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件主要發(fā)生在市地級(jí)層面，市地級(jí)政府在配備法制和執(zhí)法人員、建立健全環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)、辦理案件的專業(yè)化程度等方面具有一定的基礎(chǔ)，能夠在開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作中發(fā)揮積極作用。為了提高生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的效率，有必要對(duì)賠償權(quán)利人進(jìn)行擴(kuò)大。
而今年剛剛修改的《民事訴訟法》則規(guī)定人民檢察院可以基于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的國(guó)家利益和公共利益提出環(huán)境公益訴訟，且可以提出賠償損失請(qǐng)求;2015年1月實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》提出第三方社會(huì)組織可以基于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公共利益提起環(huán)境公益訴訟，且可以提出賠償損失請(qǐng)求。
對(duì)此，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析，建議《民事訴訟法》和最高院的上述司法解釋擇機(jī)作出調(diào)整，與《改革方案》保持一致，明確人民檢察院和第三方社會(huì)組織不再提出有關(guān)賠償損失的訴訟請(qǐng)求。
中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳還提出，省級(jí)、市地級(jí)政府可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。如貴州省政府可以委托貴州省環(huán)保廳來進(jìn)行索賠工作?？缡∮虻纳鷳B(tài)環(huán)境損害，由生態(tài)環(huán)境損害地的相關(guān)省級(jí)政府協(xié)商開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。
為了做好與國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制改革的銜接，《改革方案》提出，在健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)區(qū)，受委托的省級(jí)政府可指定統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的部門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作;國(guó)務(wù)院直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的，由受委托代行該所有權(quán)的部門作為賠償權(quán)利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。
值得關(guān)注的是，《改革方案》明確提出，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是訴訟的前置條件。賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人經(jīng)過磋商，達(dá)成賠償協(xié)議。這份經(jīng)過磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。經(jīng)司法確認(rèn)后，如果賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
常紀(jì)文分析，所謂“磋商”即我們平常所說的協(xié)商和調(diào)解，這么做的原因在于節(jié)約訴訟資源。
