1992 年，聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會通過氣侯變化框架公約。1997 年，在該公約的指引下，在日本京都締約方大會上通過了《京都議定書》。《京都議定書》為發(fā)達國家規(guī)定了量化的和絕對減排溫室氣體減排的義務(wù)，成為應(yīng)對氣侯變化進程的一座里程碑?！毒┒甲h定書》有兩個承諾期，第一承諾期是2008 年到2012 年，第二個承諾期是2013 年到2020 年。
但第二個承諾期不太成功，美國、日本、加拿大、澳大利亞這些發(fā)達國家都拒絕在《京都議定書》第二承諾期下承擔相應(yīng)的減排義務(wù)——只有歐盟和少數(shù)其他歐洲國家承諾承擔相應(yīng)義務(wù)。
《巴黎協(xié)定》就是要解決2020 年后全球而非僅僅發(fā)達國家應(yīng)對氣候變化的相關(guān)問題。然而這個問題的解決，歷時數(shù)載，終于在2015 年11 月底召開的巴黎會議上達成的《巴黎協(xié)定》得以解決。中國應(yīng)對氣候變化專家委員會副主任何建坤對《巴黎協(xié)定》達成的本因、過程予以“揭秘”。
《巴黎協(xié)定》達成源于共識的形成
“巴黎氣候大會可以和2009 年哥本哈根氣候變化大會比較，哥本哈根氣候變化大會目的就是要對2020 年后應(yīng)對氣候變化減排溫室氣體達成協(xié)議，結(jié)果無果而終;而巴黎會議卻取得了成功”。何建坤認為，巴黎會議之所以成功，是因為巴黎會議召開的國際背景有助于談判實現(xiàn)實質(zhì)性突破。他認為有以下幾方面本質(zhì)的不同。
第一，全球氣候變化特別是全球極端氣候事件的發(fā)生頻率增加，危害程度日益嚴重，使全球各個國家對氣候變化對人類威脅的認識越來越統(tǒng)一。引發(fā)近百年來氣候變化的原因是人類溫室氣體無限制排放引起的，這樣的事實和科學(xué)結(jié)論越來越成為廣泛的共識。在這個共識下，大家產(chǎn)生了共同的意愿，并意識到各國必須共同應(yīng)對氣候變化，這就使得本屆大會擁有比哥本哈根更高的認同度。
第二，本次大會的成功是在各國自愿減排的自主決定貢獻基礎(chǔ)上實現(xiàn)的。在此兩年前的華沙氣候變化大會上，作出決議：提出各個國家要自主決定應(yīng)對氣候變化的行動和貢獻，其中包括目標，要求目標有力度和雄心。在巴黎氣候變化大會之前各國陸續(xù)提交了各自的INDC 文件——占全球溫室氣體排放95% 的一百多個國家提出自下而上的自主減排目標與行動。這比哥本哈根自上而下的分配減排方案容易執(zhí)行的多。
第三，在談判之前和會議之中，主要的大國—— 美國、中國、歐盟，特別是美國和中國體現(xiàn)了非常明確的建設(shè)性與合作的態(tài)度，在這種建設(shè)性與合作氛圍下，使很多問題可以在私下里交換意見，尋求并最終達成共識。需要強調(diào)的是，中國在這里面發(fā)揮了非常重要的作用。比如說，我們會前就已經(jīng)和美國、歐盟、法國以及巴西、印度最大的經(jīng)濟體和最主要的發(fā)達國家分別發(fā)表了聯(lián)合聲明，凝聚了減排目標與行動的共識。
如何破解不同利益和分歧?
巴黎會議談判盡管是在共識的國際背景下召開的，但不同的利益訴求導(dǎo)致的分歧和美國國情的特殊性仍然使談判經(jīng)歷了艱苦的博弈性質(zhì)的談判。對于這個艱苦的談判過程，何建坤以親身經(jīng)歷做了“揭秘”。
發(fā)達國家與發(fā)展中國家如何落實、體現(xiàn)共同但有區(qū)別的原則是最大的分歧。“像美國等發(fā)達國家在原則上也同意共同但有區(qū)別的原則，但它解釋的是任何國家間都有不同國情的共同和區(qū)別，而我們的理解則是發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的不同責(zé)任和義務(wù)。如何將上述不同理解體現(xiàn)在《協(xié)議》各個方面，比如減緩、適應(yīng)、資金、能力建設(shè)、透明度、盤點等都要體現(xiàn)發(fā)達國家與發(fā)展中國家不同的責(zé)任、義務(wù)和共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。雙方的認識差別較大也有激烈的交鋒，但大家最終都以建設(shè)性的姿態(tài)采取相應(yīng)的靈活性，找到了大家可以共同接受的落腳點或者著陸區(qū)——落腳點或著陸區(qū)基本來自中美、中法聯(lián)合聲明，比如是否全經(jīng)濟減排問題、資金來源問題，都用靈活性的方式找到表達方式予以解決。”
二是溫升目標之爭。“小島嶼地區(qū)、國家和非洲最貧窮國家一定堅持本世紀末全球溫升不超過1.5 攝氏度的目標。實際上，溫升控制在2 攝氏度的減排路徑已經(jīng)非常難，因為從工業(yè)革命到目前為止，已經(jīng)上升了0.8攝氏度，如果控制在1.5攝氏度，那么只有0.7攝氏度的上升空間，減排路徑是很困難的。要實現(xiàn)這個目標，到2060 年全球要實現(xiàn)近零排放目標，大家都感到困難。但小島國擔心被淹、非洲貧窮國家擔心氣候變化引起自然災(zāi)害導(dǎo)致糧食等農(nóng)作物減產(chǎn)、生態(tài)難民問題也會更加嚴重，所以他們堅持溫控在1. 5 攝氏度。最后達成比較巧妙的描述辦法：控制溫升與工業(yè)革命前相比不超過2 攝氏度，但努力爭取控制在1.5攝氏度，這樣的描述，雙方都能接受。”
三是如何實現(xiàn)《協(xié)定》法律約束力。“《協(xié)定》要有法律約束力是大家共同的訴求，因為如果這次談判結(jié)果和根本哈根一樣不具有法律約束力，那么全球應(yīng)對氣候變化的努力將大打折扣，人類社會就會面臨較大的生態(tài)危機。但是美國有實際的困難：如果這個協(xié)議法律約束力太強，則必須通過美國國會批準，也就是說要走美國國內(nèi)的法律程序——美國共和黨統(tǒng)治的國會使得奧巴馬政府難以通過，這樣新的《協(xié)定》有可能像《京都議定書》一樣，在美國國內(nèi)通不過。如果全球應(yīng)對氣候變化行動沒有美國的參與，那全球應(yīng)對氣候變化行動的效果也將大打折扣。為了既能使《協(xié)定》有法律約束力，又可以繞過美國國內(nèi)立法程序，在《協(xié)定》描述上也采取了靈活性措施：具體的做法是，把《協(xié)定》原則內(nèi)容放在《協(xié)定》里，因為這些原則是有法律約束力的，而各國的INDC 放在協(xié)議外面，使得INDC 不需要法律約束力，由各自的政府來決定，這樣就避免了美國國會通不過的問題。”
四是為何用“盤點”而非“審評”?“為了保證INDC 的執(zhí)行力度，《協(xié)定》規(guī)定要定期(每5年)對全球減排情況進行盤點。通過盤點，找出全球目標差距，使各國自愿更新INDC，而非通過審評強制執(zhí)行INDC。全球綜合盤點，為各國提供信息，各國還是INDC, 但需要不斷更新INDC, 自覺提高減排力度。之所以不采取強制性的審評，仍然是為了繞過美國國內(nèi)立法這道關(guān)，而且，采用盤點的方式也能取得殊途同歸的作用。”
何建坤認為，《巴黎協(xié)定》的達成源于博弈理念的轉(zhuǎn)變，“(本次談判大會)從傳統(tǒng)的你多承擔我就少承擔的零和博弈的理念，轉(zhuǎn)變?yōu)楣埠筒┺幕蚝献鞑┺摹?rdquo;“《協(xié)定》的達成，更多體現(xiàn)了合作、建設(shè)性、靈活性和共贏的姿態(tài)，這是巴黎會議之所以成功的國際背景——盡管在會上、在媒體上都在強調(diào)自己的利益，但都準備了建設(shè)性、靈活性、互相溝通的方面，使得談判最終得以成功。”
何建坤歸納說。中國在談判中發(fā)揮了非常重要的作用：潘基文評價說，《中美聯(lián)合聲明》對《巴黎協(xié)議》的達成起到歷史性的作用;《中法聲明》起到了基礎(chǔ)性的作用。“我們之所以能夠發(fā)揮這樣的作用，一方面在于我們積極推動會議成功凝聚共識;另一方面提出了富有雄心的INDC 目標。”何建坤道出了中國能夠發(fā)揮重要作用的原因。
