政府和社會(huì)資本合作(PPP)正在成為一個(gè)高頻詞、一道熱題，在今年的全國兩會(huì)上也引起了熱議。
財(cái)政部部長樓繼偉在3月7日回答記者提問時(shí)表示，要防止利用各種方式變相發(fā)債，財(cái)政等管理部門一直關(guān)注著PPP的項(xiàng)目，會(huì)不斷去規(guī)范。
對于如何規(guī)范發(fā)展PPP，如何吸引更多社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，PPP落地難如何破解等問題，代表委員給出了自己的建議。
規(guī)范發(fā)展PPP呼聲漸高
規(guī)范，是保證PPP健康發(fā)展的基礎(chǔ)。
中國民主促進(jìn)會(huì)中央委員會(huì)在《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式》的提案中稱，近年來，決策層大力倡導(dǎo)PPP模式，各級地方政府積極響應(yīng)。但地方政府在推廣PPP時(shí)面臨“觀念認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變難、規(guī)范推廣運(yùn)用難、社會(huì)資本尋求難、工作協(xié)調(diào)推進(jìn)難、操作實(shí)施過程難、傳統(tǒng)銀行融資渠道通暢難”等困難。
全國政協(xié)委員董大勝坦言，有的PPP項(xiàng)目吸引力不夠、實(shí)施不規(guī)范、缺少科學(xué)的區(qū)域規(guī)劃基礎(chǔ)和可行性研究。因此他建議，盡快完善PPP模式相關(guān)制度，落實(shí)支持PPP涉及的稅費(fèi)、土地轉(zhuǎn)讓等制度，防止出現(xiàn)地方政府盲目上項(xiàng)目，或假借PPP之名變相舉債。
全國人大代表劉偉表示，應(yīng)該完善PPP制度框架與法規(guī)體系，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境。他表示，當(dāng)前PPP項(xiàng)目投資退出審批嚴(yán)格，且周期長、缺乏完整規(guī)范的制度，相關(guān)退出渠道發(fā)展滯后。個(gè)別地方出現(xiàn)了盲目推項(xiàng)目的熱潮，甚至將PPP模式簡單地作為彌補(bǔ)地方建設(shè)資金缺口的融資方式，這不但無法發(fā)揮PPP模式轉(zhuǎn)變政府職能、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的作用，也會(huì)給經(jīng)濟(jì)帶來新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
全國人大代表鄧輝認(rèn)為，PPP原本就是由公私合作共同推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，所以政府在其中不能夠承擔(dān)“兜底”作用，比如承諾回購、支付固定收益、提供政府擔(dān)保等，否則會(huì)變相成為政府債務(wù)。
全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)在兩會(huì)上提交了有關(guān)完善環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目支付機(jī)制的提案，建議加大財(cái)政預(yù)算保障，健全完善收費(fèi)機(jī)制，完善相關(guān)政策法規(guī)，強(qiáng)化PPP合同效力，保障PPP合作方的合法權(quán)益。
已經(jīng)有過PPP成功實(shí)踐的中建五局副總經(jīng)理黃剛更是明確表示，期待國家能夠出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作法》，從而加大對社會(huì)資本的引導(dǎo)與保護(hù)力度。
吸引社會(huì)資本進(jìn)入需對癥下藥
吸引更多社會(huì)資本加入是推動(dòng)PPP的初衷。
全國人大代表、財(cái)政部副部長史耀斌表示，從當(dāng)前財(cái)政部已推進(jìn)的兩批PPP示范項(xiàng)目執(zhí)行情況來看，民營資本確實(shí)參與比例較低。原因有三：一是結(jié)構(gòu)性問題。比如在水務(wù)、垃圾處理等領(lǐng)域，市場運(yùn)營成熟度比較高、民營資本參與較早，民營資本在社會(huì)資本中所占比例并不低。二是歷史發(fā)展客觀現(xiàn)實(shí)。比如，在軌道交通、市政工程、片區(qū)開發(fā)等領(lǐng)域，過去未對民營資本開放，再加上投資金額大、投資周期長，民營資本參與度相對較低，國有企業(yè)占主導(dǎo)地位。三是民營資本對政府誠信履約信心不足。PPP項(xiàng)目投資金額大、回報(bào)周期長，政府履約責(zé)任和能力至關(guān)重要。如何在體制機(jī)制上保證民營資本合理投資回報(bào)不受政府換屆、換人的影響這很關(guān)鍵。
那么，應(yīng)該怎樣應(yīng)對?史耀斌表示：提高民營資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，需要對癥下藥。
一是創(chuàng)造一個(gè)各種社會(huì)資本公平競爭的市場環(huán)境。二是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立一個(gè)規(guī)范、明確、可預(yù)期的回報(bào)機(jī)制。比如政府的支付責(zé)任納入財(cái)政預(yù)算管理，建立規(guī)范的定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制等。三是要尊重合同的權(quán)威性，加強(qiáng)合同司法救濟(jì)執(zhí)行力，政府要帶頭遵法履約。四是民營資本要通過市場加快重組壯大，補(bǔ)齊短板，適應(yīng)PPP市場對經(jīng)營主體轉(zhuǎn)型需要。
全國人大代表、中國華融董事長賴小民提交的《關(guān)于優(yōu)化政府與社會(huì)資本合作，破解PPP落地難的建議》中談到了PPP落地難的原因之一就是參與主體熱度不均，社會(huì)資本參與程度不高。
賴小民建議，應(yīng)該增強(qiáng)市場意識(shí)，合理設(shè)計(jì)方案，確保各方參與的積極性。他認(rèn)為，在設(shè)計(jì)PPP方案過程中，不僅要考慮政府和社會(huì)資本的利益，更要符合市場規(guī)則，確保方案和邊界條件能被各方所接受。
全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長趙笠鈞認(rèn)為，目前社會(huì)資本參與PPP的積極性不高，長期來看需要理順價(jià)格稅費(fèi)機(jī)制等，短期則要解決融資等問題。他強(qiáng)調(diào)，在推進(jìn)PPP的過程中，建立機(jī)制最為關(guān)鍵，要通過建立機(jī)制保障資金投進(jìn)去能安全地退出?，F(xiàn)在，環(huán)保領(lǐng)域需要更多的社會(huì)資本進(jìn)入，但是資本進(jìn)入比較謹(jǐn)慎，主要是因?yàn)橹Ц侗ＷC方面做得不夠。
正視問題穩(wěn)步推進(jìn)改革步伐
史耀斌指出，PPP本質(zhì)上是政府購買服務(wù)，主要是一個(gè)公共財(cái)政問題。PPP改革是一項(xiàng)綜合性改革，具有很強(qiáng)的牽引性，在財(cái)政改革主導(dǎo)下，還需行政體制和投融資體制等改革配套協(xié)同。PPP對政府是一種創(chuàng)新的公共產(chǎn)品服務(wù)供給管理方式，對于社會(huì)資本是一種商業(yè)行為、一個(gè)新的公共產(chǎn)品服務(wù)市場。這就要求政府要尊重市場規(guī)律、依法行政、誠信踐約。
在趙笠鈞看來，PPP模式的推廣是中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)重要組成部分。盡管目前PPP存在項(xiàng)目落地難、制度體系不完善等問題，但在當(dāng)前全面深化改革時(shí)期，決策層和管理層對PPP高度重視，提出了明確要求及立法、示范、培訓(xùn)安排，各界對PPP的關(guān)注和交流互動(dòng)也很積極，這些都預(yù)示著PPP在中國將迎來前所未有的發(fā)展機(jī)遇。
