一、問題的提出：生態(tài)修復制度規(guī)范化與學術(shù)研究的起點

基本范疇是一個相對、動態(tài)發(fā)展的概念，其重要性不言而喻。雖然在討論一項具體制度時并不必然形成不同的學說流派(學派)，但對于一項新生制度，無論從優(yōu)化制度發(fā)展路徑的角度，還是從有效學術(shù)支撐的角度，從基本范疇入手均是無法回避的起點。

嚴格意義上，生態(tài)修復制度并不是一項嶄新的制度：我國有關(guān)生態(tài)修復的立法和實踐早已有之，但正式進入專門的規(guī)范化進程和學者討論視野存在滯后性。在立法上，早在20世紀80年代末，我國在《土地管理法》(1986)、《土地復墾規(guī)定》(1989)中確立土地復墾制度，在《水土保持法》(1991)中規(guī)定預防水土流失的生態(tài)修復;其他應對不同環(huán)境要素所作的生態(tài)修復規(guī)定亦逐漸出現(xiàn)，散見于《礦產(chǎn)資源法》、《防沙治沙法》、《草原法》、《水污染防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等全國性法律，雖然上述立法并未明確確認生態(tài)修復制度，但已體現(xiàn)了生態(tài)修復制度的初步萌芽。浙江、沈陽、黑龍江等地方生態(tài)修復立法也踴躍出現(xiàn)。在實踐上，我國自20世紀90年代末開始，在國家層面與地方層面均已開始一系列的環(huán)境修復工作，例如國家“三河、三湖”重點水污染治理工程“國家863計劃——太湖水污染控制與水體修復技術(shù)及工程示范”、“國家973項目——東北老工業(yè)基地環(huán)境污染形成機理與生態(tài)修復項目”、廣東珠江整治項目、湖南湘江整治項目等，已經(jīng)取得良好社會效果或正在推進。司法層面也出現(xiàn)了以生態(tài)作為環(huán)境侵權(quán)損害救濟手段的案例，例如泰州天價環(huán)境污染賠償案、貴陽市兩湖一庫案、錫山區(qū)人民檢察院訴李某、劉某破壞道路交通環(huán)境公共安全案等。但是，將生態(tài)修復作為一項專門制度加以規(guī)范的法制進程卻是緩慢的——2009年環(huán)境保護部提交國務院審批的有關(guān)污染場地土壤修復的規(guī)章至今仍未得到正式批準，遑論全國立法層面的進展;即便是已有的前述立法資源對生態(tài)修復的規(guī)定也很零散，對生態(tài)修復的制度本旨存在錯位也是生態(tài)修復制度早已存在卻無人知曉的根本原因。在學術(shù)研究上，現(xiàn)有文獻絕大多數(shù)是關(guān)于生態(tài)修復技術(shù)層面的探討，對生態(tài)修復的法學理解和探析更是遠落后于實踐的需要——對于何為生態(tài)修復、生態(tài)修復的類型化、生態(tài)修復與其他環(huán)境法律制度的邊界等根本性問題均無人探及。

基于上述脫節(jié)現(xiàn)象，筆者有感于從制度的若干基本范疇切入對生態(tài)修復制度進行法學基礎(chǔ)性、系統(tǒng)化梳理何等重要——這不僅是學術(shù)研究的起點和本源，也是制度構(gòu)建的必要根基。關(guān)于“制度的基本范疇”本身并不存在統(tǒng)一的看法——哪些因素屬于基本范疇仁者見仁、智者見智。例如，制度的內(nèi)涵、主體、客體、模式、權(quán)利義務的來源等，都可被納入制度基本范疇的領(lǐng)域。筆者在此選擇了關(guān)于生態(tài)修復制度的若干基本問題，包括概念、法益、制度邊界、義務主體及實現(xiàn)途徑進行基礎(chǔ)性研究，主要基于這幾個方面是生態(tài)修復制度得以構(gòu)建的基本著力點，又是學界對生態(tài)修復制度本身觀點最為混亂的熱點。唯有將這些關(guān)節(jié)點理順，關(guān)于生態(tài)修復制度的進一步的思考——諸如制度內(nèi)核如何構(gòu)建、制度風險如何防范、制度的社會效益如何保障等才能建立在堅實的基礎(chǔ)性規(guī)范分析之上。

二、生態(tài)修復的關(guān)聯(lián)概念辨析

“概念乃是解決問題所必需的必不可少的工具。沒有限定的專門概念，我們便不能清楚地和理智地思考法律問題。沒有概念，我們便無法將我們對法律的思考轉(zhuǎn)變?yōu)檎Z言，也無法以一種易懂明了的方式把這些思考傳達給他人。”生態(tài)修復概念是生態(tài)修復制度最基礎(chǔ)、同時也是最混亂的問題，目前關(guān)于生態(tài)修復及相關(guān)的名詞包括：生態(tài)恢復、生態(tài)重建、土地復墾、環(huán)境修復、環(huán)境恢復五個。其中，較易區(qū)分的是生態(tài)重建、土地復墾與生態(tài)修復。生態(tài)重建，從字面上理解有“重新建設、重新建立生態(tài)環(huán)境”之意，有學者指出，這一名稱可能存在歧義：一是重新建立原有的生態(tài)環(huán)境，而不加以改善和修整;二是拋棄原有的生態(tài)環(huán)境建立新的生態(tài)環(huán)境。因此生態(tài)重建并未能很好表達出生態(tài)修復的準確內(nèi)涵，反倒有拋棄而另尋它途之嫌，顯然與生態(tài)修復內(nèi)涵無法契合。土地復墾，根據(jù)最新修訂的《土地復墾條例》(2011年)第二條規(guī)定，“本條例所稱土地復墾，是指對生產(chǎn)建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態(tài)的活動。”可見，土地復墾是僅針對單一環(huán)境要素——土地所做的修復和整治，概念內(nèi)涵遠遠小于生態(tài)修復，只是生態(tài)修復的一種手段。

除易存難，排除混淆度較低的概念之后，余下四個概念——生態(tài)修復、生態(tài)恢復、環(huán)境修復、環(huán)境恢復——溯本還原歸入兩個問題：“生態(tài)”還是“環(huán)境”?“修復”還是“恢復”?

“生態(tài)”與“環(huán)境”總是形影相隨，但二者并非同一概念。生態(tài)是生態(tài)系統(tǒng)的簡稱，是指“生態(tài)群落之間，生物與環(huán)境之間，在一定的時間、空間范圍內(nèi)通過不斷的物質(zhì)循環(huán)、能量流動與信息傳遞所形成的相互聯(lián)系的統(tǒng)一整體。”環(huán)境的定義在不同學科有不同范疇，環(huán)境科學上所稱環(huán)境實為人類環(huán)境的定義，“在環(huán)境科學中，一般認為環(huán)境是指圍繞著人群的空間，及其中可以直接、間接影響人類生活和發(fā)展的各種自然因素的總體，但也有些人認為環(huán)境除自然因素外，還應包括有關(guān)的社會因素。”這與我國《環(huán)境保護法》中所甩“環(huán)境”定義一致。因此“生態(tài)”范圍大于“環(huán)境”，它不僅包括無機環(huán)境，也包括有機生命體(包括人類)。

《現(xiàn)代漢語詞典》中“恢復”一詞，意指：(1)變成原來的樣子;(2)使變成原來的樣子，把失去的收回來，恢復原狀，恢復失地等。而“修復”則指：(1)修理使恢復完整;(2)有機體的組織發(fā)生缺損時由新生的組織來補充使恢復原來的形態(tài);二詞均具有“還原”含義，確實具有高度相似性。但“修復”一詞具有的“修整、修理”的動態(tài)性含義，而“恢復”更強調(diào)結(jié)果還原至原狀的靜態(tài)效果;且“恢復”的后果是原狀，而“修復”強調(diào)通過修整、修理，不僅恢復原狀，有可能修復至比原狀更佳的狀態(tài)。因此，有學者指出，“從字面含義可知修復是一個包含恢復的過程，不僅強調(diào)恢復的意義也注重恢復后的修整。從社會意義來看修復明顯有休養(yǎng)生息、修整之意，其社會發(fā)展意義遠大于恢復一詞。”

從上述分析疊加可知，生態(tài)修復應是環(huán)境修復的上位概念，其不僅包括了對純粹無機環(huán)境造成污染的修復(環(huán)境修復)，也包括對生態(tài)系統(tǒng)退化、資源枯竭的修復(自然資源修復);生態(tài)恢復只是強調(diào)將生態(tài)系統(tǒng)恢復到被破壞、被打破平衡、退化之前的狀態(tài)，生態(tài)修復則強調(diào)對生態(tài)系統(tǒng)的修整、恢復，使之回復動態(tài)、相對、穩(wěn)定的平衡狀態(tài)，發(fā)揮生態(tài)平衡效應，亦即“在恢復基礎(chǔ)上，同時強調(diào)對原有生態(tài)環(huán)境的修整，強調(diào)生態(tài)環(huán)境的進一步改良和生態(tài)環(huán)境的全面改善，有利于生態(tài)環(huán)境與人類社會的和諧發(fā)展。”

三、生態(tài)修復制度保護的法益——生態(tài)利益優(yōu)先的多層利益考

量

法益是指根據(jù)憲法的基本原則，由法所保護的，客觀上可能受到侵害或者威脅的人的生活利益。明確的法益是指向制度終極目的的風向標，任何一項法律制度必以其所保護的利益為起點，又以該利益的實現(xiàn)與保護為終極目標。

生態(tài)修復制度以生態(tài)系統(tǒng)的恢復、修整、完善，使之回復生態(tài)平衡狀態(tài)為本義，生態(tài)系統(tǒng)本身的良性運作而產(chǎn)生的生態(tài)利益無疑應當成為其保護的價值核心。“(生態(tài)價值或者)生態(tài)利益是生態(tài)系統(tǒng)對于人類生存和發(fā)展的功用性在人類價值觀念和意識形態(tài)領(lǐng)域的映射。”解讀生態(tài)修復制度法益的前提是：必須對傳統(tǒng)“人類中心主義”環(huán)境法益觀進行顛覆性改造，樹立深層“生態(tài)中心主義”獨立環(huán)境法益理念，以生態(tài)平衡、自然利益為制度坐標展開權(quán)利義務構(gòu)建。以“生態(tài)中心主義”理論為基礎(chǔ)的獨立環(huán)境法益多為環(huán)境刑法學者所倡導，筆者認為，生態(tài)修復制度比任何環(huán)境法律制度、任何環(huán)境法領(lǐng)域更需要強調(diào)“生態(tài)中心主義”的核心理念——生態(tài)修復源于矯正生態(tài)失衡的渴求，如若失卻以生態(tài)利益為根基、繼續(xù)沿用“人類中心主義”理念將生態(tài)環(huán)境作為實現(xiàn)人類利益需求，尤其是人類對物質(zhì)利益的需求的工具，則根本扭曲制度的本質(zhì)——事實上，生態(tài)修復制度在許多方面都要求抑制人類私欲，突出自然規(guī)律、生態(tài)原則的決定性意義，這也是眾多自然科學領(lǐng)域?qū)W者在研究生態(tài)修復規(guī)范化運作問題時所提出的關(guān)鍵原則之一。

但是，生態(tài)利益是否生態(tài)修復制度唯一的價值取向?筆者認為，時至今日人類對自然界的開發(fā)足跡已經(jīng)無處不在，剝離其他相關(guān)利益而單取生態(tài)利益并不現(xiàn)實——生態(tài)系統(tǒng)不僅僅是萬物棲身之所，也與人類的社會化息息相關(guān)，單一的法益定位意味著生態(tài)修復制度在確定修復方案和修復目標時只需一味顧及生態(tài)利益即可而無需理會不同修復方案所耗費的社會及經(jīng)濟成本，此其一。其二，我國環(huán)境立法長期以來并未擺脫“人類中心主義”，尤其人類經(jīng)濟利益凌駕于環(huán)境利益的現(xiàn)象長期存在。生態(tài)修復作為一項環(huán)境法律制度，無法突破環(huán)境法整體發(fā)展掣肘而直接從“經(jīng)濟優(yōu)先”思維跳躍到無視經(jīng)濟社會成本的極端生態(tài)中心主義。

筆者認為，生態(tài)修復制度應以生態(tài)利益、經(jīng)濟利益、社會利益三種效益協(xié)調(diào)發(fā)展的多元立體法益體系——以生態(tài)利益為第一順位核心保護價值，同時也兼顧生態(tài)修復的經(jīng)濟利益與社會效應。生態(tài)修復不僅僅要修復受到損害的生態(tài)系統(tǒng)，也要以“修復由于自然生態(tài)系統(tǒng)受損而導致的人與自然，人與人之間的關(guān)系的損害，建立和諧的社會”為制度目標，充分考慮修復方案甄選、實施過程中利害關(guān)系人的利益機制與修復標準選擇，既強調(diào)環(huán)境要素的恢復、修整，也強調(diào)非環(huán)境要素(人類)與無機環(huán)境之間的共生和良性演替;既突出受損害、已退化的自然環(huán)境為第一順位保護對象，也允許、尊重、促進生態(tài)好轉(zhuǎn)所衍生的經(jīng)濟利益和社會效應——可持續(xù)發(fā)展的實質(zhì)是生態(tài)修復制度最大的制度魅力所在。

四、生態(tài)修復的制度邊界——與限期治理制度、恢復原狀制度比較

一項制度得以生成、確立是一個多方力量的合力結(jié)果——不僅需要社會對新制度目標的內(nèi)在需求動力，也取決于現(xiàn)有法律資源對新社會問題的外在供給不足。因此，我們在討論生態(tài)修復制度的所有制度內(nèi)容設計(即制度可行性)之前，必須考察的一個問題是：生態(tài)修復制度是否必要?現(xiàn)有的法律資源中對擬建立的生態(tài)修復制度所欲實現(xiàn)的目標是否能提供解決方案?這一問題的論證關(guān)系到生態(tài)修復制度與現(xiàn)有相近似的法律制度是否具有創(chuàng)新以至于是否需要通過立法確立、承認其存在。在現(xiàn)有的法律體系中，筆者認為，有兩項制度與生態(tài)修復制度具有高度的相似性，一是限制治理制度，二是恢復原狀制度。

(一)生態(tài)修復制度與限期治理制度的對比

限期治理制度，是指對排放污染物超過排放標準、超過污染物總量控制指標或者造成嚴重環(huán)境污染的排污者，由有權(quán)限的行政機關(guān)責令其在一定期限內(nèi)治理環(huán)境污染，實現(xiàn)治理目標的制度。這一制度最初見于1989年出臺的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(下簡稱《環(huán)境保護法》)第18、29、39條的規(guī)定，2014年《環(huán)境保護法》修正案第60條對其進行修正與整合。除此之外，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等單行法也有具體的規(guī)定。限期治理制度與本文所稱的生態(tài)修復制度在“治理”上具有同一性：生態(tài)修復必須對已有生態(tài)失衡問題(包括環(huán)境污染和資源破壞)進行治理，方有修復的可能。而且，現(xiàn)有生態(tài)修復實踐的重點是環(huán)境污染修復，其修復的前提無疑是對已經(jīng)造成的污染物有效清除、洽理，才有恢復環(huán)境生態(tài)良性運轉(zhuǎn)的后續(xù)步驟。

但是，無論新法還是舊法，限期治理制度與生態(tài)修復制度仍然具有本質(zhì)區(qū)別：第一，適用的范圍不同。限期治理僅限于環(huán)境污染，生態(tài)修復制度則還包括非環(huán)境污染的其他生態(tài)失衡問題;第二，制度的目標不同。限期治理制度僅要求“消除污染”，即僅就已經(jīng)造成的污染承擔清理整治義務即可，是一種“點到即止”的事后補救措施。而生態(tài)修復不止于對現(xiàn)有污染的清理，還包含了對生態(tài)功能的恢復與后續(xù)維護、對基于同一生態(tài)問題而受影響的利害關(guān)系人之間社會關(guān)系的修復，是一種真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的制度要求。第三，啟動前提不同?，F(xiàn)有立法對限期治理的啟動標準是“超標”或“超總量”，生態(tài)修復制度的啟動標準是一個復雜多元的體系，環(huán)境污染修復的啟動多與環(huán)境影響評價結(jié)論相結(jié)合，按照《環(huán)境影響評價法》中對環(huán)境影響的分類規(guī)定，以具體的環(huán)評報告作為啟動環(huán)境修復與否的決斷性因素;非環(huán)境污染的生態(tài)修復(自然資源修復與自然災害的生態(tài)修復)涉及面較廣，其啟動標準以自然資源的破壞(即便未達到危害人類健康或其他利益的程度)與自然災害造成生態(tài)系統(tǒng)失衡為準。

(二)生態(tài)修復制度與恢復原狀制度的對比

生態(tài)修復制度與民法中恢復原狀制度具有更高的相似性：二者皆有復原的性質(zhì)，且目前立法尚未對生態(tài)修復制度有體系化規(guī)定，司法實踐多援引民事恢復原狀制度達到生態(tài)修復目的，更加加重二者的混淆。事實上，生態(tài)修復制度與恢復原狀制度具有本質(zhì)區(qū)別：

第一，救濟對象不同。恢復原狀以民事救濟“人身或財產(chǎn)權(quán)利”為邊界，生態(tài)修復則修復的是因生態(tài)損害而缺失的環(huán)境權(quán)。盡管自然資源、環(huán)境要素長期被視為財產(chǎn)，現(xiàn)代環(huán)境法的發(fā)展一步證明，生態(tài)環(huán)境自身的損害與由其帶來的人身和財產(chǎn)損害是有區(qū)別的，在現(xiàn)代法治意義上不應當僅將其作為人類討伐自然、滿足貪欲的對象，而應實現(xiàn)與自然和諧共處的可持續(xù)發(fā)展之路。環(huán)境權(quán)明顯區(qū)別于傳統(tǒng)民法中的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，后者具有典型的私權(quán)特征，前者則以環(huán)境公共利益為目標，是“環(huán)境法所確認和保護的社會權(quán)，而非由民法確認和保護的私權(quán)”。

第二，恢復的標準不同。民事恢復原狀以侵權(quán)行為或違約行為發(fā)生之前的原狀為恢復終點，責任人只需將一切復原即可，一旦出現(xiàn)無法復原的情況(例如特定物毀損無法修理)則多以賠償損害為替代方案。生態(tài)修復要求修復的不僅是有形的生態(tài)環(huán)境本身，更強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的功能修復和維護，這在民法財產(chǎn)權(quán)恢復原狀的角度屬于財產(chǎn)恢復之后的溢出效應，可見生態(tài)修復與恢復原狀制度的要求不同。而且，在原有環(huán)境要素無法恢復時，可能備選的替代方案多為異地修復、功能調(diào)整等，不能因為無法修復而直接以金錢賠償了之而無視環(huán)境功能下降的現(xiàn)實，否則，基于環(huán)境問題的滯后性和累積性，將釀成更大的生態(tài)危害。

第三，制度的性質(zhì)不同?；謴驮瓲钤凇睹穹ㄍ▌t》、《侵權(quán)責任法》等法律規(guī)范中均居于“法律責任”一章，學界對其法律責任定性也無爭議。生態(tài)修復固然也作為事后補救機制見諸《水污染防治法》等法律規(guī)范的字里行間及司法實踐，但環(huán)境法“預防為主”的根本宗旨更鮮明體現(xiàn)為在進行自然資源開發(fā)時將生態(tài)修復的義務作為開發(fā)的捆綁條件。例如前述《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》即將對礦產(chǎn)資源的修復義務作為采礦權(quán)申請人申請采礦許可證的要件之一;又如，污染土壤的再開發(fā)過程中，對污染土壤進行環(huán)境風險評估和污染修復是進行土壤開發(fā)再利用的前提。

除此之外，生態(tài)修復制度與恢復原狀制度在救濟途徑、救濟的利益和范圍等方面都存在明顯差別，二者不能混為一談，司法實踐借“恢復原狀”之名行“生態(tài)修復”之實的做法是現(xiàn)有立法未明確規(guī)定生態(tài)修復制度的無奈之舉。

五、生態(tài)修復制度的義務主體

“社會制度的運行目的在于將人們組織起來，實現(xiàn)有序的生活狀態(tài)，并在實踐生活中就產(chǎn)生的利益和負擔進行分配。”生態(tài)修復之所以需要制度化，在于通過法律規(guī)則為相關(guān)主體厘清義務和權(quán)利范疇，其中如何合理分配不同社會主體有關(guān)生態(tài)修復的義務是整個制度的著力點，也是最大的難點。生態(tài)修復既包括第一環(huán)境問題的生態(tài)修復問題(例如災后生態(tài)修復)，又包括第二環(huán)境問題的生態(tài)修復義務，而第二環(huán)境問題所達致的生態(tài)修復責任又涉及到環(huán)境污染場地生態(tài)修復與非環(huán)境污染(生態(tài)退化、生態(tài)破壞)生態(tài)修復責任，涉及的主體群落十分龐大。如何能夠更清晰地構(gòu)建其主體框架、進一步明確各自的法律義務與責任?筆者認為應當嚴格恪守“受益者負擔”原則，在具體制度中進行細化規(guī)定。

生態(tài)修復義務分為環(huán)境污染修復義務和非環(huán)境污染修復義務，相應的修復義務主體也不同。環(huán)境污染修復的義務主體相對清楚確定。“污染者負擔”原則已是普遍接受的環(huán)境法原則之一，污染者必須對已造成的污染后果承擔治理、恢復、修整義務。新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任。此處雖未具體規(guī)定污染者(企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者)對環(huán)境污染及生態(tài)破壞應以何種方式承擔責任，但就其責任主體的規(guī)定十分明確。除此原則性規(guī)定之外，現(xiàn)有地方法律法規(guī)清楚厘定環(huán)境污染的修復義務主體，例如，《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復管理辦法(試行)》將修復義務人定位為“土地使用權(quán)所有人”，我國臺灣地區(qū)《土壤及地下水污染整治法》將“整治復育義務”歸于“污染行為人”、“污染土地關(guān)系人”和“土地開發(fā)行為人”，其他地方法律法規(guī)也有相同的義務主體定位。除了明確的污染者之外，“土地使用權(quán)所有人”、“污染土地關(guān)系人”等，其實是對義務主體的進一步細化規(guī)定，以土地要素(往往比污染行為更易確定)為橫坐標、以使用權(quán)(可以法律憑證為基準)為縱坐標，更能準確定位義務主體而避免相互推諉。因此，在探尋“誰來修復”的問題上現(xiàn)有立法資源及相應的學術(shù)研究都不存在爭議。

非環(huán)境污染修復義務，即生態(tài)退化(如土地鹽堿化、沙漠化)、生態(tài)破壞(如突發(fā)環(huán)境事件造成的生態(tài)平衡的破壞)等并非由于污染行為造成的生態(tài)失衡之修復義務。此類生態(tài)失衡問題往往涉及中觀、甚至宏觀環(huán)境利益和其他社會利益關(guān)聯(lián)。非環(huán)境污染修復義務源于過度性、破壞性開發(fā)利用自然資源以及自然災害。對于能夠明確開發(fā)者的情形，無疑“受益者負擔”原則要求開發(fā)者對生態(tài)失衡承擔修復義務。以礦業(yè)資源開發(fā)為例，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費，財政部、國土資源部、原環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見》、國土資源部頒發(fā)的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》等部委規(guī)章，均以采礦人(即礦產(chǎn)資源開發(fā)人)作為礦山地質(zhì)生態(tài)恢復的義務主體，通過繳納礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金承擔生態(tài)修復義務。因自然資源開發(fā)行為導致的生態(tài)失衡義務主體指向明確，以資源開發(fā)利益所有為引線確定生態(tài)修復義務主體。一些實際案例中，不乏存在開發(fā)者無法確定或無法及時確定造成該生態(tài)失衡問題的直接責任主體的情況，為保證生態(tài)問題不至因長期拖延或主體不明而進一步加劇惡化，政府作為公共利益代表應承擔“墊付式”生態(tài)修復義務，并明確政府的追索權(quán)，對于能夠確定直接責任主體的情況，允許政府通過行政或者司法程序要求直接責任人最終承擔生態(tài)修復的義務或者成本。而諸如地震、海嘯等原生環(huán)境問題，雖然無人受益于天災，但災后盡快實現(xiàn)生態(tài)恢復與重建，是重塑公眾生態(tài)利益及其他社會利益的需要，公眾作為受益者為此類生態(tài)破壞承擔修復義務。根據(jù)“社會契約”理論或“公共委托”理論，政府作為公共利益受托人行使全體公民權(quán)利讓渡的公共事務管理權(quán)，責無旁貸地應承擔災后生態(tài)恢復、修整、重建義務，促成生態(tài)系統(tǒng)的良性演替。

六、生態(tài)修復制度的路徑支撐

生態(tài)修復本身是個巨大的社會問題——水土保持、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、園林、工業(yè)發(fā)展等與生態(tài)有關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域一應倶全;生態(tài)修復制度的法益——生態(tài)利益兼具私益雙重屬性;生態(tài)破壞對特定主體構(gòu)成人身、財產(chǎn)損害或威脅;同時源于生態(tài)系統(tǒng)整體性，某一局部環(huán)境問題、生態(tài)損害亦對不特定多數(shù)公眾形成損害或威脅;生態(tài)損害往往需要巨大的修復成本，生態(tài)修復義務的產(chǎn)生本身說明了生態(tài)損害已然存在，但盡可能節(jié)省修復成本亦為法律制度追求的節(jié)省執(zhí)行成本目標。基于上述本質(zhì)，生態(tài)修復制度必須以公私兼濟、社會化、預防性義務為制度方向，以個體責任、政府責任、社會責任為主線構(gòu)筑生態(tài)修復制度進路。

個體責任首先體現(xiàn)于法律對生態(tài)修復義務的明確規(guī)定——以污染者、開發(fā)者為第一順位修復義務主體，其履行直接修復義務是對“受益者負擔”原則的詮釋。個體責任的責任主體指向明確，本質(zhì)上歸于私法救濟行列，現(xiàn)有《環(huán)境保護法》、《侵權(quán)責任法》以環(huán)境侵權(quán)為定性規(guī)定義務者在污染、自然資源損害發(fā)生之后的賠償、恢復等義務，是生態(tài)修復個體責任的主要形式。但是，鑒于環(huán)境問題的滯后性、不可逆轉(zhuǎn)性、損害范圍不確定性等因素，即便在可以達成完全修復的情況下，事后修復成本往往無法估量，一次性、事后補救性的私法救濟無法凸顯生態(tài)修復的特殊制度訴求——西方法諺有云“一盎司的預防，勝過一磅的治療”——生態(tài)修復雖然是“修至完復”，但亦應在強調(diào)環(huán)境因素的同時合理考慮經(jīng)濟成本和社會成本，否則將成為空談。因此，預防性修復義務在厘定個體責任路線上應成為首要考慮因素，在法律規(guī)則上則應強調(diào)在產(chǎn)生污染、開發(fā)環(huán)境資源時應“綁定”生態(tài)修復義務——將修復行為(包括對已有及未來可能產(chǎn)生的污染及資源破壞的修復)作為生產(chǎn)、開發(fā)利用的市場準入條件，以環(huán)境保證金制度為主要預防措施，與事后民事救濟、行政制裁乃至刑事責任相得益彰，方能彰顯生態(tài)修復本身對環(huán)境問題直接責任設計的內(nèi)在需求。

從利益分配上講，政府責任與社會責任同為公共環(huán)境利益的回歸——前者踐行公民權(quán)利讓渡與委托的公共管理職能，后者彰顯環(huán)境問題的終極社會根源及集體風險分攤。政府責任在生態(tài)修復制度的支柱性作用體現(xiàn)在：強調(diào)公權(quán)力介入私人行為，“迫使”污染者、開發(fā)利用者將污染行為、開發(fā)利用行為的外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化;及時遏制生態(tài)失衡繼續(xù)惡化，尤其針對突發(fā)性環(huán)境事故進行監(jiān)管與控制，履行墊付式生態(tài)修復義務，并為公眾利益向?qū)嶋H責任人追索;應對無責任主體的原生環(huán)境問題，實現(xiàn)災后生態(tài)修復。從區(qū)域甚至全國生態(tài)修復宏觀角度，不同行政區(qū)域之間在生態(tài)資源的開發(fā)及生態(tài)問題的行為動因上往往存在關(guān)聯(lián)，應按照生態(tài)系統(tǒng)完整性的規(guī)律實現(xiàn)流域修復、區(qū)域修復，不同行政區(qū)域之間通過生態(tài)補償支付推進生態(tài)系統(tǒng)整體修復。社會責任以環(huán)境基金、環(huán)境責任保險為支撐，通過稅費支付、接受社會捐贈及責任保險構(gòu)筑生態(tài)修復目標實現(xiàn)的資金保障。關(guān)于社會責任即環(huán)境侵權(quán)社會化救濟的話題愈來愈得到眾多學者的首肯甚至呼聲甚高——筆者認為，從受害者權(quán)益救濟的角度，環(huán)境侵權(quán)社會化救濟顯然必要且重要，但在生態(tài)修復制度框架內(nèi)，必須將其作為補充性、兜底性、墊付式的救濟方式，污染者仍然應承擔主要修復義務，否則便會出現(xiàn)個人污染社會賠償?shù)目v容污染行為之嫌。因此，應嚴格限定社會化救濟的適用條件并明確社會化救濟主體(環(huán)境責任保險公司、環(huán)境公共補償基金等)對污染者在一定時期之內(nèi)的追索權(quán)。同時，對無力承擔巨額賠償或事后逃逸的污染者應設定市場準入障礙，禁止其再次造成環(huán)境污染而逃之夭夭。

七、結(jié)語

中國環(huán)境保護事業(yè)在環(huán)境事故頻發(fā)、生態(tài)危機加重的背景中曲折前行。國務院2013年5月14日發(fā)布《2012年中國人權(quán)事業(yè)的進展》白皮書中將“生態(tài)文明建設中的人權(quán)保障”作為與政治建設、經(jīng)濟建設、文化建設、社會建設中的人權(quán)保障相提并論的一部分，并在公民享有良好生態(tài)環(huán)境權(quán)利的保障手段中詳細總結(jié)我國2012年有關(guān)生態(tài)修復的實踐成績?？梢姡鷳B(tài)文明本位的確立、生態(tài)修復實踐的全面鋪開具有廣袤而光明的未來發(fā)展圖景。以明確的涵義界定、法益厘清、明晰的制度邊界、義務主體定位、實現(xiàn)途徑為支柱構(gòu)建生態(tài)修復制度，是對現(xiàn)實生態(tài)問題的法律應對，也是生態(tài)文明本位之于環(huán)境法制的必然映射。