近期霧霾頻發(fā)，過高的顆粒懸浮物污染使得能見度下降，導(dǎo)致航班取消、高速公路被迫關(guān)閉等等，引發(fā)公眾對(duì)治理霧霾的迫切呼吁。一些管理部門也做出了積極的回應(yīng)和承諾。但筆者認(rèn)為，管理部門的霧霾治理承諾要謹(jǐn)慎，因?yàn)榘l(fā)達(dá)國家空氣污染治理的經(jīng)驗(yàn)表明：無一例外地需要相當(dāng)長時(shí)間。
發(fā)達(dá)國家治理空氣污染的套路基本相似。其經(jīng)驗(yàn)說明，霧霾可以治理，但各國治理的速度很不一樣。其中，日本是空氣污染治理速度最快的國家之一。日本空氣污染在1964年達(dá)到高峰，1967年日本政府開始陸續(xù)頒布重要的防污治污法律條文，1972年日本空氣污染水平開始出現(xiàn)明顯下降，到1976年下降已很顯著。但其治理嚴(yán)重空氣污染取得顯著成效的時(shí)間，也超過了10年。
日本在1960~1972年的經(jīng)濟(jì)快速增長期，能源消費(fèi)快速增加，能源消費(fèi)的增長高于GNP(國民生產(chǎn)總值)的增長。到1976年日本人口僅占全世界的3%，卻消費(fèi)了世界能源總量的6%，這方面與目前中國的狀況相似。伴隨著能源消費(fèi)的大幅提高，日本空氣污染經(jīng)歷了上世紀(jì)60年代“四日市哮喘”事件和70年代東京光化學(xué)煙霧事件的慘烈。日本的空氣環(huán)保立法和嚴(yán)厲治理，也是經(jīng)歷了巨大污染損失和公眾要求的直接結(jié)果。
那么，日本的治理過程和經(jīng)驗(yàn)說明了什么?
首先，完善環(huán)境污染治理的立法花了很長時(shí)間。1968年日本出臺(tái)《大氣污染防治法》，之后幾年先后三次對(duì)其進(jìn)行修訂，隨后相繼制定了二氧化硫的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)值，實(shí)施氮氧化物限排措施，出臺(tái)《電力公司行業(yè)法》等近十部法律。2009年日本政府制定了最嚴(yán)格的PM2.5環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。目前日本已建立起完善的法律、空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系，為治理污染提供了基本保障。
其次，建立和完善環(huán)境污染治理的行政架構(gòu)也花了較長時(shí)間。日本在1971年設(shè)立環(huán)境廳，2001年升級(jí)為環(huán)境省，目前已在全國范圍內(nèi)的都道府縣、大市、政令市全部設(shè)立了環(huán)境行政機(jī)構(gòu)，基本形成了全國性一體化的行政管理體系。此外，日本政府投入了大量財(cái)力進(jìn)行環(huán)境治理，1970~1980年間，直接用于治理環(huán)境污染的財(cái)政預(yù)算增長了1.3倍。
再次，日本政府采取的一系列空氣污染治理的嚴(yán)格措施，事實(shí)上經(jīng)過相當(dāng)長時(shí)間才見效，包括污染總量限排、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提高相對(duì)清潔能源如天然氣的比例等。比如，采用污染總量限制之后，硫氧化物引起的空氣污染才明顯減少。
相比而言，中國目前的GDP單位能耗高于日本60年代的水平;中國2015年煤炭消費(fèi)比重為65%，也遠(yuǎn)高于日本60年代的水平。因此，盡管技術(shù)進(jìn)步，預(yù)期中國霧霾治理可以很快見效，仍然過于樂觀。中國的霧霾與能源使用方式相關(guān)，但主要是與化石能源的消費(fèi)量相關(guān)。技術(shù)進(jìn)步使得改變能源使用方式相對(duì)容易，但減少化石能源的使用量，則需長期的努力。考慮到中國目前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)，筆者認(rèn)為可在制定治理霧霾總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，實(shí)施一些具體有效的應(yīng)對(duì)措施，可以加快中國霧霾治理的進(jìn)程：
首先需要加快完善空氣環(huán)保立法的速度，包括空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，提高環(huán)境門檻，這是短期見效最快的措施，但需考慮霧霾治理成本對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，需要有經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性的考慮。
其次是促進(jìn)清潔能源替代化石能源，這也將增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本，先易后難=盡可能減少成本，包括支持風(fēng)能、太陽能等可再生能源的發(fā)展，鼓勵(lì)頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)能源的開采、開發(fā)，擴(kuò)大、加大清潔能源的使用，發(fā)展清潔燃煤技術(shù)，用電能替代直接燃煤的高污染能源利用方式。
再次是加快推進(jìn)能源價(jià)格改革，盡可能將空氣污染的外部性內(nèi)部化，采用更加市場化的方法治理也可降低治理成本。需要盡快制定各類污染物總量排放限額，建立與排污權(quán)相關(guān)的交易和金融市場，實(shí)現(xiàn)碳氧化物、硫氧化物等污染物排放額度的交易。排污權(quán)交易通過設(shè)置污染物排放的總量標(biāo)準(zhǔn)，可以達(dá)到控制排污的總量目標(biāo)，又允許具有排污權(quán)的企業(yè)交易排污額，通過市場機(jī)制降低霧霾整理成本。
第四是積極引導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快淘汰落后過剩產(chǎn)能。可以通過政府財(cái)政政策引導(dǎo)，給予稅收減免等措施來鼓勵(lì)環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新，引導(dǎo)資金流入環(huán)保行業(yè)，促進(jìn)污染治理等行業(yè)的發(fā)展。根據(jù)日本的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展環(huán)保行業(yè)，不僅能降低污染，還可以創(chuàng)造新的增長點(diǎn)。
(作者系廈門大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)與能源政策協(xié)同創(chuàng)新中心主任)
